Actuações Informais da Administração

As actuações informais são modos de actuação da Administração que se caracterizam por não estarem regulados pelo Direito, ou seja, não estão tipificados ou sequer mencionados na lei. A Administração utiliza actuações informais com o objectivo de ser mais eficiente e rápida na resposta aos particulares.
Não estando mencionados na lei, existem uma série de actuações informais praticadas pela Administração. A título de exemplo, podem ser reconduzidas a actuações informais as recomendações, as informações, as advertências, alguns acordos sobre a atribuição de subvenções, acordos endoprocedimentais, entre outros.
É patente que estas meras recomendações ou advertências, independentemente de sabermos se cabem ou não no conceito de acto administrativo, não estão sujeitas a nenhum regime específico, logo não se lhes pode aplicar, por exemplo, o art. 122º/1 do CPA que exige forma escrita; do mesmo modo, não se pode aplicar aos acordos informais as exigências procedimentais dos contratos administrativos que decorrem do CPA.
Cumpre esclarecer se estas actuações informais produzem efeitos jurídicos ou meramente fácticos. Ora, em Portugal uma parte da doutrina (Pedro Lomba, Sandra Lopes Luís) tem defendido que existe produção de efeitos jurídicos. Explicitam que em relação às informações, recomendações e advertências, embora não vinculem directamente os seus destinatários, têm um conteúdo jurídico pois exercem uma influência na tomada da decisão, tendo como finalidade última fazer com que os seus destinatários adoptem determinadas condutas, pelo que não poderiam deixar de ser valoradas pelo Direito. E essa valoração traduzir-se-ia na autovinculação do órgão administrativo ao conteúdo do acto que emitiu, não podendo posteriormente agir (sem justificação) em desconformidade com ele, por força do do dever de respeito pelos princípios gerais de actividade administrativa – em especial o princípio da boa fé – a que está sujeito. Seria então uma vinculação interna, na medida em que apenas produziria efeitos internos e indirectos.
Assim, para estes autores, uma vez que as actuações informais produzem efeitos jurídicos, ainda que com uma fraca densidade vinculativa (pois admitem que não geram uma vinculação directa dos seus intervenientes), reconduzem estas actuações a actos administrativos. Para isso recorrem-se da definição do art. 120º do CPA, que se refere apenas à produção de efeitos jurídicos, não esclarecendo se são efeitos jurídicos externos ou internos. E tratando-se de actos administrativos, estes serão susceptíveis de impugnação por via do previsto no art. 51º/1 do CPTA.
No pólo oposto, encontramos outra parte da doutrina que rejeita tal posição (João Gonçalves Loureiro, Vasco Pereira da Silva – embora este último com algumas ressalvas), na medida em que considera que as actuações informais não são mais do que operações materiais. As operações materiais são condutas unilaterais da Administração que apenas se destinam à produção de efeitos de facto, não produzindo qualquer alteração na ordem jurídica. Ou nas palavras da Prof.ª Carla Amado Gomes, “...operações materiais são todas aquelas actuações que visam exclusivamente produzir alterações na realidade física, praticados por entidades que desenvolvem a função administrativa, no âmbito da prossecução dos seus objectivos de interesse público”. Vêm previstas nos artigos 2º/5 e 151º do CPA.
Ora, com operações materiais, apenas se opera a transformação da realidade fáctica, pois as consequências jurídicas já estão previamente determinadas por um anterior acto de normação. Ponto comum com as actuações informais é justamente a ausência de regulamentação que se verifica em relação a ambas.
Em nossa modesta opinião, e salvo melhor entendimento, aderimos a esta segunda posição. De facto, não nos parece que possamos encontrar um conteúdo jurídico nas actuações informais apenas porque exercem uma influência na tomada de decisão dos destinatários. Não é pelo critério de “influência” que podemos aferir da juridicidade de um acto. Mais discordamos quanto ao facto de afirmarem que as actuações informais são susceptíveis de impugnação face ao disposto no art. 51º/1, CPTA. É certo que uma vez que não qualificamos as actuações informais como actos administrativos, nem sequer se levantaria a questão da impugnação do acto administrativo, pois esse acto administrativo não existe. Contudo, temporariamente admitindo que se tratava de acto administrativo, a sua impugnabilidade por via do art. 51º/1 não pode proceder. Ora, conforme dita o preceito, para que seja possível a impugnação do acto administrativo é necessário que o acto tenha produzido eficácia externa. Um acto com eficácia externa será o que ocorre de um centro de decisão de formação de vontade para outro centro de decisão de formação de vontade. E de facto, já verificámos que mesmo aqueles que defendem a produção de efeitos jurídicos das actuações informais, limitam esses efeitos à sua eficácia interna. Logo, não estará preenchido esse requisito da eficácia externa do acto, impossibilitando assim a sua impugnação com base no art. 51º/1 do CPTA.

Bibliografia:

- Luís, Sandra Margarida Lopes, Notas sobre as actuações informais da Administração, Lisboa, 2004.
- Silva, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2001.