Âmbito de jurisdição – análise jurisprudencial

Foi estudado nas aulas práticas o que cabe na competência dos tribunais administrativos por força das várias alíneas do art. 4º do ETAF. Cabe agora uma análise do âmbito da jurisdição administrativa, delimitando na prática, com recurso a situações concretas, o que cabe ou não nessa ordem jurisdicional, tendo como base jurisprudência recente.

ü      Art. 4º/1g) ETAF: Acórdão do STA de 16-06-2010, processo nº30/09

Subiu ao Tribunal de Conflitos do STA recurso da decisão do Tribunal da Relação de Lisboa que revogou a decisão de 1ª instância de um tribunal judicial que atribuía a si competência para conhecer do mérito de uma acção de responsabilidade civil extracontratual contra a REFER com base em que, não obstante estar-se perante uma pessoa colectiva de direito público, [1] estariam em causa actos de gestão privada dessa pessoa colectiva de direito público, logo também seriam competentes em razão da matéria os tribunais comuns. Defendem mesmo os autores que “a natureza da responsabilidade em causa, radicando em actos de gestão privada, leva à inaplicabilidade da alínea g) do n.º 1 do artº 4º do ETAF”, [2] sendo assim residualmente competentes os tribunais comuns.

Sobre a questão de saber se cabe aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o conhecimento de uma acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual contra uma entidade pública, o Tribunal de Conflitos decidiu, como já anteriormente havia decidido, pela aplicabilidade da alínea g) do nº 1 do art. 4º do ETAF, com base nos seguintes argumentos:

- a lei actualmente em vigor não faz a distinção entre natureza pública ou privada da situação material controvertida, parecendo sim que a lei teve em conta a natureza pública da entidade envolvida como critério atributivo da competência dos tribunais administrativos em matéria de responsabilidade civil extracontratual, [3] distinção que vinha expressamente consagrada no ETAF de 1984; [4]

- da interpretação que se faz do art. 212º/3 CRP [5] retira-se a consagração de uma reserva material relativa da jurisdição administrativa que se consubstancia no sentido de que aos tribunais administrativos não competem apenas questões administrativas e que estas não só a eles estão atribuídas, mas também aos tribunais comuns, havendo uma margem de conformação por parte do legislador com fundamento em razões de ordem prática, em especial em zonas de fronteira de difícil definição entre direito público e direito privado. Uma interpretação da norma do art. 212º/3 CRP neste sentido não ofenderia a Constituição, cuja finalidade terá sido a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos Tribunais Administrativos, como aliás entende o próprio Tribunal Constitucional.

Assim, sempre que numa acção se trate de apurar a responsabilidade civil extracontratual de uma entidade pública, este litígio será da competência dos tribunais administrativos, por força da alínea g) do nº1 do art. 4º do ETAF, que releva o carácter material da relação controvertida em favor da natureza pública da entidade parte no processo.

ü      Ainda o art. 4º/1g) ETAF: Acórdão do STA de 17-06-2010, processo nº 4/10

Caso paradigmático, neste acórdão discute-se novamente a competência dos tribunais administrativos para conhecer do mérito duma acção de responsabilidade civil extracontratual, desta vez interposta pelo Estado, representado pelo MP, contra uma seguradora, em resultado de um acidente de viação que havia causado danos numa viatura da GNR e em que seria responsável a seguradora por ter como segurado o proprietário do veículo envolvido no acidente. 

O que se retira de relevante do acórdão ora em análise é a defesa por parte do Tribunal de Conflitos da necessidade de, por forma a estar preenchido o âmbito de aplicação do art. 4º/1g) ETAF, a entidade demandada ser uma pessoa colectiva de direito publico, sendo irrelevante essa qualidade pública quando se trate do demandante.

Diz o Tribunal o seguinte: “A simples caracterização do demandante como ente público, desligada da natureza do pedido e da identidade do demandado, não foi, assim, acolhida pelo legislador português como critério de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal”, dizendo mesmo que tal posição é inquestionável por via da interpretação do “das matérias enunciadas no art. 4º do ETAF, o qual define, ainda que de forma não exaustiva, o âmbito desta jurisdição, nem em qualquer outro lugar”.

Permita-nos encontrar noutro “lugar” solução para o problema.

Curiosamente, dizia o Prof. Vasco Pereira da Silva, numa das suas aulas teóricas, que na faculdade estudamos os conflitos positivos de jurisdição, ou seja, quando todos se acham competentes para discutir certa matéria, estuda-se no sentido de delimitar essa mesma competência, ao passo que na vida prática o que se vê são conflitos negativos de jurisdição em que ninguém dos potencialmente competentes o quer efectivamente ser, na medida em que não carecem, e reportando-se o Prof. em especial aos tribunais administrativos, de mais congestionamento do que aquele que já se verifica. Perdoe-se a critica, mas parece-nos que terá sido esta a motivação deste Tribunal de Conflitos quando remeteu para os tribunais comuns a resolução deste litigio, em desfavor duma visão unitária no sentido de ser da competência da ordem jurisdicional administrativa toda a responsabilidade civil pública. [6] [7]

Ainda outro argumento que se poderia utilizar seria o de que tal entendimento da norma do art.4º/1g) ETAF seria resultando da própria letra da lei quando expressamente prevê “quando haja lugar a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público”, remetendo para o manual do Prof. Vasco Pereira da Silva o rebater desse argumento. [8]

Se do até agora ficou exposto resulta a atribuição pela lei de competência aos tribunais administrativos para dirimir litígios que tenham por base responsabilidade extracontratual de entidades públicas, não nos parece razoável excluir essa mesma competência atendendo à posição processual ocupada por estas. [9]

ü      Art. 4º/1i) ETAF: Acórdão do STA de 28-09-2010, processo nº 10/10

Discute-se a competência dos tribunais administrativos para resolução de uma acção de responsabilidade civil extracontratual assente na reivindicação de parte de um prédio rústico pertencente a particulares, ocupado por um sujeito privado que exercia funções públicas ao abrigo de um contrato de concessão de um Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento. [10]

Havia a necessidade de requerimento, por parte da entidade concessionária, de uma declaração de utilidade pública urgente por expropriação, que seria formalizada em termos amigáveis por meio de um contrato promessa de compra e venda, contrato que nunca veio a ser celebrado e declaração que nunca veio a ser pedida, mas que serviram de base à autorização dada pelos proprietários para o início dos trabalhos de construção de um reservatório de água em parte do seu prédio rústico (trabalhos esses que efectivamente tiveram inicio), por meio de uma “Declaração de Compromisso de Realização de Contrato-Promessa de Compra e Venda e de Autorização para Início de Trabalhos (…)”, subscrita pelos ditos proprietários e pela entidade concessionária.

O Tribunal de Conflitos defendeu não ser do âmbito material da jurisdição administrativa a resolução desta questão, na medida em que, não obstante estarmos perante um sujeito privado a quem potencialmente seriam aplicáveis o regime da responsabilidade extracontratual (veja-se art. 1º/5 do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas), na prática essa potencia não se concretiza pois o pedido dos autores não se reporta à relação expropriativa, que nem sequer se veio a concretizar, mas antes ao alegado incumprimento de acordos estabelecidos amigavelmente e visando a aquisição do prédio em causa pela via do direito privado, daí a celebração de Contrato-Promessa de Compra e Venda e Autorização para o Início dos trabalhos a cargo da Ré.

Afirmou-se que é a partir do pedido formulado pelo autor, e nos termos em que foi pedido, que se afere a competência dos tribunais. Como refere o acórdão: “ a questão da competência material e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão dos autores”; assim, as acções de reivindicação têm por base dois pedidos: por um lado o reconhecimento do direito de propriedade, por outro a restituição da coisa, sendo exactamente esses pedidos que deram entrada no Tribunal Judicial que se declarou materialmente incompetente, a par de um pedido subsidiário de condenação na celebração do contrato-promessa de compra e venda. Dos pedidos formulados retirou-se a submissão da questão a normas de direito privado.

Com tal posição não podemos concordar pelas razões que acima aludimos. Da interpretação do sistema retira-se uma opção pela consagração de um regime jurídico unificado da responsabilidade civil pública, que se aplicará às entidades privadas que com a Administração colaborarem no exercício da função administrativa.

Restará discutir se a norma do art. 4º/1i) ETAF é de aplicação imediata ou se está dependente de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime da responsabilidade civil extracontratual a sujeitos privados. Tendemos a sufragar a posição do Prof. Vasco Pereira da Silva e do Prof. Vieira de Andrade, que defendem a aplicação imediata da norma, pelo menos aos concessionários na medida em que estes são auxiliares da Administração Pública na prossecução da função administrativa, por interpretação em coerência com a alínea d) do nº1 do art. 4º ETAF e com os art. 1º/1 e 4º/1 g) e h).

ü      Art. 4º/1f) ETAF: Acórdão do STA de 25-11-2010, processo nº 016/10

Fazendo uma contraposição com a decisão do acórdão acima exposto, o acórdão ora em análise tem igualmente por objecto uma acção de reivindicação, desta vez da propriedade de embarcações afectas ao transporte fluvial entre Setúbal e Tróia, transporte esse que era realizado pelo recorrente ao abrigo de um contrato de concessão celebrado com a Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra.

Resumindo a factualidade ao relevante, do contrato de concessão celebrado resultava uma cláusula na qual se previa uma reversão automática e gratuita de todos os bens da concessionária a favor da concedente, no termo da concessão. [11]

A entidade administradora dos Portos de Setúbal e Sesimbra fez cessar o contrato de concessão e tomou posse administrativa das embarcações, procedendo ao registo das mesmas em seu nome, invocando as ditas cláusulas do contrato, colocando-se um problema de interpretação da cláusula de reversão, no sentido de haver reversão automática ou não, sendo esta última a posição dos autores que por isso entendiam violado o seu direito de propriedade sobre as embarcações.

 

Novamente aqui, e a favor da competência residual dos tribunais judiciais, invocava-se a natureza reivindicatória e consequentemente privada da questão.[12]

Para a resolução do conflito, o Tribunal invocou o art. 211º/1 CRP em conjugação com o art. 66º do CPC e com o art. 18º da LOFTJ para atestar a competência residual dos tribunais comuns. Paralelamente, chamou para confronto as normas consagradas no art. 212º/2 CRP e art. 1º/1 ETAF, que dispõem acerca da competência dos tribunais administrativos e fiscais para dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais, sendo esta última delimitação a pertinente para resolver o conflito de competência, sempre em ligação com o princípio do pedido, ou seja, com a pretensão que o autor deduziu no momento da propositura da acção. E dessa conjugação resulta que o pedido em causa é de reivindicação da propriedade das embarcações para os autores mas que, para aferir da efectiva titularidade do direito de propriedade será preciso recorrer à interpretação das cláusulas do contrato de concessão de serviço público celebrado, contrato esse que, enquanto contrato administrativo, é constitutivo de uma relação jurídica administrativa, caindo no âmbito normativo da alínea f) do nº1 do art. 4º ETAF.
----------------------------------------------------------------------------------------------------

[1] a REFER, E.P.E é uma entidade pública empresarial – art. 2º/1 do DL nº DL n.º 104/97, de 25 de Março com a redacção dada pelo DL n.º 141/2008, de 22 de Julho, e, nessa qualidade é uma pessoa colectiva de direito público nos termos do art. 23º/1 do DL n.º 558/99, de 22 de Julho, que estabeleceu o regime jurídico do sector empresarial do Estado e das empresas públicas

[2] sublinhado nosso

[3] posição adoptada e desenvolvida em VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise :  ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,   2ª ed.,  Coimbra,  Almedina,  2009, p. 528

[4] Dispunha o art. 51º/1 EFTA de 1984 na sua alínea h):” Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares

dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso;”

[5] “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”

[6] VASCO PEREIRA DA SILVA, ob. cit. p. 525

[7] não nos parecia de todo inconcebível a opção no sentido de atribuir essa competência aos tribunais comuns, mas não foi essa a opção do legislador

[8] VASCO PEREIRA DA SILVA, ob. cit. p. 533

[9] idem p. 530

[10] não obstante estarmos perante um contrato de concessão, a acção não cabia nas alíneas b), e) e f ),relativas a contratos administrativos, pois o pedido era de responsabilidade civil extracontratual

[11] aqui se transcrevem as clausulas relevantes:

1. No termo da concessão, a concessionária fará entrega à JAPS (actualmente APSS), sem direito a qualquer indemnização, de todas as instalações fixas e móveis e outro equipamento que esta tenha pasta a suo disposição, bem como da frota e das instalações fixas e móveis e outro equipamento que tenha construído ou montado a sua custa, obrigando-se a praticar para o efeito os actos necessários.
2. A reversão para a J.A.P.S. do frota, instalações fixas e moveis e outro equipamento adquiridos ou construídos pela concessionária à sua custa, sob prévia autorização da concedente, que não se achem amortizados no termo da concessão, na base do vida útil que, em cada caso, para eles seja fixada com o acordo da J.A.P.S., dará direito a uma indemnização, a satisfazer por esta, correspondente a parte do respectivo valor histórico ainda não amortizado

[12] remetemos para os argumentos do acórdão de 28-09-2010 acerca dos pedidos que consubstanciam o pedido condenatório de reivindicação