O Processo Administrativo, tal como o conhecemos hoje em dia, encontra as suas raízes no direito fundamental à tutela efectiva dos direitos dos particulares, consagrado no art. 268.º/4 da CRP. Trata-se de uma garantia constitucional que confere aos cidadãos um efectivo acesso à Justiça Administrativa. Assim sendo, tanto através da CRP como de outros instrumentos normativos onde se destaca o actual CPTA, tem-se dado nos últimos anos uma verdadeira reforma do Contencioso Administrativo que confere aos particulares um vasto leque de meios processuais que permitem uma verdadeira e efectiva tutela dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. São exemplos de tal a possibilidade de condenação da Administração à prática de actos devidos, bem como a impugnação de actos administrativos. O art. 2.º do CPTA consagra o princípio da tutela judicial efectiva, especializando a aplicação das possibilidades conferidas pelo art. 268.º/4 CRP a matérias advindas de relações jurídicas administrativas.
A reforma do Contencioso Administrativo português consagrou a possibilidade de uso de um conjunto de meios processuais regulados pelo CPTA, assumindo dois dos quais uma posição principal dentro do processo administrativo – a acção administrativa comum (art. 37.º e seg. CPTA) e a acção administrativa especial (art. 46.º e seg. CPTA). A consagração do sistema que molda o Contencioso Administrativo actual visa a definitiva superação dos “traumas” resultantes da “infância difícil” do contencioso administrativo. Ao contrário do que se verificava em tempos passados, onde eram dúbios os limites de actuação da Administração e da Justiça, procura-se hoje em dia a consagração de uma verdadeira delimitação de âmbitos, através da consideração dos tribunais administrativos como verdadeiros tribunais, bem como da possibilidade de adopção de meios por parte dos particulares contra a Administração, além da anulação dos actos administrativos.
A reforma do Contencioso Administrativo, através da formulação de dois meios processuais principais (a acção administrativa comum e a acção administrativa especial) veio permitir a possibilidade de aplicação de sentenças de anulação de actos administrativos, bem como de sentenças de simples apreciação, ou de condenação – a qualificação dos efeitos da sentença depende do pedido formulado.
Pergunta-se, nesta fase, que critério deve ser utilizado para distinguir as acções administrativas públicas das acções administrativas especiais. À primeira vista, comparando o art. 37.º com o art. 46.º CPTA, o critério de distinção parece ser a ideia de que pertencem à acção administrativa comum os litígios que não estão regulados de modo especial, pertencendo à acção administrativa especial os processos relacionados com actos e regulamentos administrativos. O professor Vasco Pereira da Silva questiona tal distinção entre os âmbitos de aplicação destes dois meios processais, argumentando que não é a mesma justificada por razões de natureza processual, mas sim por ideias e formulações de natureza substantiva, advindas da “infância difícil” do Contencioso Administrativo. Hoje em dia, no seio de uma múltipla Administração prestadora e Infra-estrutural, a denominada “acção administrativa especial” é a regra dentro do Contencioso, sendo que já não se justifica a ideia de “poder” administrativo justificante de normas excepcionais para actos e regulamentos administrativos típicos de uma administração agressiva. O contencioso administrativo actual trata-se de um contencioso de plena jurisdição, sendo que a contraposição entre contencioso de mera anulação e o contencioso de plena jurisdição se encontra desactualizada. O professor frisa igualmente que não se pode considerar o contencioso administrativo como um conjunto de excepções do Direito Civil.
Seja como for, a lei parece apontar para a ideia de que a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter a anulação de um acto administrativo impugnável, sendo que, nessa situação, deve ser intentada uma acção administrativa especial (art. 37.º/1 CPTA; art.46.º CPTA). O art. 37.º/2 CPTA, legitimador da proposição de acções administrativas comuns, parece apontar para critérios de correcção da actividade administrativa, sem que esteja em causa a ilegalidade de actos, ao passo que o art.º 46.º CPTA, que enuncia os pedidos conformadores de acções administrativas especiais parece prender-se com critérios de legalidade de tais actos.
É certo, porém, que o âmbito de aplicação da acção administrativa comum é definido no actual CPTA por exclusão, sendo que seguem a forma comum os processos em que não se encontre formulada nenhuma das pretensões para as quais nem o CPTA nem legislação avulsa estabeleçam forma especial de tramitação processual. A actual acção administrativa comum trata das situações não especificadas, do tipo de acção residual que se encontrava anteriormente regulado pelo art. 73.º LPTA.
Outro ponto discutível trata-se da existência de eventuais critérios de preferência na interposição de acções administrativas comuns e acções administrativas especiais. Pergunta-se se existem critérios para que o processo prossiga os seus termos preferencialmente como acção administrativa ou especial, sempre que qualquer um destes meios possa ser legitimamente utilizado. Antes da reforma do contencioso administrativo, era quase unânime na doutrina portuguesa que a denominada acção administrativa comum ocupava um lugar residual dentro do contencioso administrativo, sendo que sempre que existissem critérios legitimadores da aplicação de acções administrativas especiais, deveriam ser intentadas estas últimas. Trata-se de um argumento histórico e formal ainda hoje utilizado por alguns pensadores do Direito, mas que tem vindo a perder adeptos ao longo dos tempos.
Hoje em dia, a Administração Pública prossegue uma multiplicidade de actuações, coexistindo, ao lado de uma Administração agressiva, uma Administração prestadora e infra-estrutural. Por outro lado, sendo um dos pontos cruciais da reforma do Contencioso Administrativo o estabelecimento de uma plena jurisdição aos tribunais administrativos, não se compreende a distinção entre um contencioso especial de mera anulação e um contencioso de plena jurisdição. Permite a dita acção administrativa especial, nos dias de hoje, não só a anulação de actos administrativos, mas também a condenação da administração na prática de actos devidos, bem como outras possibilidades conferidas pelo art. 46.º/2 CPTA. Tal como refere o professor Vasco Pereira da Silva, “não se percebe muito bem o que é que a acção administrativa especial ainda conserva de “especial”, já que, num contencioso plenamente jurisdicionalizado, se encontra ultrapassada a antiga convivência entre um contencioso especial de mera anulação de actos e um contencioso dito comum de plena jurisdição, aplicável aos restantes litígios.
Desde a reforma do contencioso administrativo, interpretando a lógica do professor Vasco Pereira da Silva, tem o mesmo adoptado um estilo de vida mais saudável que tem ajudado na sua evolução pessoal e na definitiva superação da sua “infância difícil”. De facto, o enquadramento normativo decorrente da reforma (com especial relevo para o fabrico do CPTA e do ETAF), tem vindo a desenvolver uma lógica subjectivista de tutela efectiva dos direitos e interesses legalmente tutelados dos particulares, nas suas relações com a Administração pública (art. 2.º CPTA), tendo igualmente estabelecido uma plena jurisdição dos tribunais administrativos (art. 3.º CPTA). Tais evoluções trazidas com a reforma têm contribuído para a sanidade do contencioso administrativo, ajudando-o a ultrapassar problemas passados e a responder aos desafios decorrentes da realidade actual em que a interacção entre os particulares e uma Administração Pública mais interventiva do que nunca pede soluções equilibradas.
Ao contrário do que já se entendeu no passado, considera actualmente a grande maioria dos pensadores que pode o autor, aquando da apresentação da petição inicial, intentar uma acção administrativa comum ou uma acção administrativa especial, conforme melhor lhe convenha. Como foi referido, a reforma trouxe um cunho subjectivista ao contencioso administrativo, tal como se verifica na estrutura normativa então surgida (art.2.ºCPTA), densificando o disposto no art. 268.º/4 CRP. O princípio da tutela jurisdicional efectiva introduziu no contencioso administrativo a garantia efectiva de que todo o direito corresponde a uma acção. A enumeração contida no art. 37.º/2 CPTA, a propósito da enunciação de processos que seguem a forma de acção administrativa comum, é, tal como refere o professor Mário Aroso Almeida, exemplificativa ( “designadamente”). As situações elencadas nas al. a) – j) são, segundo o legislador, melhor tuteladas através de uma acção administrativa comum, sendo esse o melhor caminho para cumprir o art.2.º e salvaguardar os interesses do particular.
Não se deve interpretar o art. 37.º/2 no sentido de conter uma tipificação das situações susceptíveis de serem solucionadas através de uma acção administrativa comum. Deve antes ter-se em conta que a disposição legal pretende apenas levar a cabo um esclarecimento aos interessados acerca de tipos de pretensões que podem dar lugar a tal acção.
A circunstância de existirem vias alternativas para um particular propor uma acção num tribunal administrativo não traz consigo critérios de prevalência. Tal facto pode apenas relevar no campo da maior ou menor eficácia que o meio processual escolhido pelo autor lhe possa conferir na tutela dos seus interesses lesados. O princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 2.º CPTA) garante ao interessado a existência de um meio processual adequado para tutelar a sua situação jurídica concreta. Existe, porém, a possibilidade de escolha por parte do interessado do meio processual legalmente admissível que melhor considera para salvaguardar o seu direito. É o autor que conforma todo o processo, pelo que da maneira como o mesmo configurar a petição inicial, desde que respeitados pressupostos legais, assim será conduzido todo o processo.
Pedro Catarino A/4 Nº17499
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