Intimação - Protecção dos Direitos, Liberdades e Garantias

A revisão constitucional de 1997, veio trazer alterações significativas à Lei Fundamental portuguesa, introduzindo, no que à matéria dos direitos fundamentais diz respeito, inovações relevantes, as quais obviamente não puderam deixar de influenciar o legislador administrativo ordinário.

Em conformidade com o exposto, este novo meio processual, mais não veio do que concretizar a exigência do nº5 do artigo 20º da Constituição Portuguesa, nascendo não só do direito interno constitucional, mas também do direito internacional que vincula o Estado português.

Neste sentido e como bem assinala Ana Sofia Firmino a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem serve bem para demonstrar que, também fora da esfera nacional, existe uma preocupação profunda com a forma com que os Estados tutelam as situações de urgência.

Ora, é evidente que os Estados só podem cumprir a obrigação de julgar, num prazo razoável, se no regime processual de cada Estado, existirem instrumentos aceleradores que proporcionem uma protecção adequada e eficaz para determinados casos urgentes. A verdade é que a tão proclamada tutela judicial efectiva, não passa apenas por procedimentos cautelares, mas também e necessariamente, por processos que decidam de forma célere e definitiva, sobre certas questões de carácter excepcional, que assumem uma maior relevância para o particular.

O que essencialmente se pretende, quer em termos constitucionais, quer em termos do direito internacional, é que a justiça administrativa tenha sempre resposta, em termos procedimentais, à solicitação de tutela de direitos ou interesses. Trata-se pois de fazer corresponder a todo o direito uma acção adequada a fazê-lo exercitar e reconhecer em juízo. Neste contexto, é inelutável que a tutela cautelar, por não ser definitiva, não conseguiria sozinha dar uma resposta eficaz a todo o tipo de situações de urgência.

As intimações, como processos urgentes, vieram pois tentar corresponder a essa necessidade. Diga-se porém, em abono da verdade, que através da instituição deste tipo de intimação, o propósito primordial do legislador, foi efectivamente o de dar cumprimento à imposição constitucional que apenas se reporta a direitos, liberdades e garantias pessoais29, e não a quaisquer outros. Mas será que apenas por esta razão devemos limitar a possibilidade de utilização deste meio processual, apenas para a protecção de direitos, liberdades e garantia de natureza pessoal?

Perfilhando o entendimento da maioria dos autores sobre esta matéria, parece evidente que a resposta a esta questão não pode deixar de ser negativa. Em conformidade com o referido, a verdade é que não se verifica qualquer restrição por parte do legislador administrativo em nenhum dos artigos que integram a Secção II do CPTA, nem tão pouco no próprio Título da Secção. Parece assim evidente que o legislador ordinário foi deliberadamente para além da já mencionada concretização Constitucional, estendendo o âmbito de intervenção deste novo meio processual a todos os direitos, liberdades e garantias pessoais e não pessoais.

Parece pois manifesto, como assinala de forma clara e concisa, Carla Amado Gomes comentando um Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que “não basta apelar à matriz constitucional, descartando a liberdade de autodeterminação política de um legislador democraticamente legitimado”, para fundamentar uma interpretação restritiva dos direitos liberdades e garantias abrangidos pela intimação ora em análise, isto é, com base de que esta corresponde

à concretização do ditame veiculado no nº 5 do artigo 20º da CRP, o qual apenas menciona direitos, liberdades e garantias pessoais, esquecendo por completo

os artigos antecedentes, nomeadamente a clausula de extensão contida no artigo 17º…

Certo é, que não tendo o CPTA restringido esse âmbito de aplicação, não cabe obviamente ao intérprete fazê-lo.

Por outro lado, e considerando que a direitos de estrutura análoga, deve caber um regime idêntico e análogo, a própria Constituição no seu artigo 17º, prevê que o regime de direitos, liberdades e garantias seja aplicado aos direitos enunciados no Titulo II e aos direitos fundamentais de natureza análoga, pelo que não se vislumbra qualquer fundamento válido para excluir estes direitos de natureza análoga do âmbito de protecção da acção sumária consagrada no artigo 109º do CPTA.

Com efeito, se a natureza dos direitos em causa é análoga, nos termos já atrás referidos, justifica-se plenamente que sejam abrangidos pela intimação os direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos fundamentais.

Por último, importa referir que se devem ainda considerar abarcados no seu âmbito, quer os direitos de natureza análoga dispersos na CRP, quer ainda aqueles que se encontrem fora do catálogo.

Esclarecido que está o âmbito de aplicação deste meio processual, ou seja que direitos, liberdades e garantias são através de si protegidos, cabe avaliar os pressupostos de admissibilidade deste processo urgente, ou seja responder à seguinte pergunta “Quando se pode lançar mão da intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias?”

Da leitura do artigo 109º parece ficar clara a natureza subsidiária da intimação, pois dali se retira que a necessidade da intimação urgente, sob forma de decisão definitiva, afere-se pela impossibilidade ou insuficiência da intimação urgentíssima provisória, regulada no artigo 131º, sob a forma de decisão cautelar.

Assim e ao contrário do que poderíamos ser inicialmente levados a pensar face ao que até aqui se expôs sobre o presente processo, a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reacção a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias.

O meio normal de defesa dos direitos fundamentais são precisamente as acções administrativas comuns ou especiais, associadas eventualmente à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença.

O CPTA exige desde logo, como pressuposto do recurso à intimação, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilização do direito e sem a qual apenas poderia haver lugar às acções administrativas referidas no parágrafo anterior. Mas exige também, que no caso concreto, não seja de facto possível ou suficiente para assegurar o exercício desses direitos, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º.

Note-se contudo, que sempre que seja indispensável, para evitar a lesão de direitos fundamentais, uma decisão de mérito urgente, fica automaticamente excluída a hipótese de recurso à figura prevista no artigo 131º do Código, por esta providenciar uma tutela meramente cautelar.

Parece pois evidente, que sendo as providências cautelares por definição instrumentais e provisórias, não podem ser utilizadas para obter decisões de mérito, não se devendo recorrer as estas quando a decisão do tribunal sobre a providência acabe por resolver definitivamente a questão, esvaziando o objecto da causa principal. O último segmento do nº1 do artigo 109º, presta-se pois, a alguns equívocos.

Em suma, afirmando a lei o carácter excepcional da intimação, deve ser sempre atribuída prioridade aos processos não urgentes, ainda que complementados pelo decretamento, mesmo que provisório, de providências cautelares, porquanto aquelas beneficiando de uma tramitação mais simplificada, e em certos casos, muito ligeira e sumária, não podem constituir a regra, uma vez que todos os processos devem seguir, sempre que possível, uma tramitação temporal mais adequada ao cabal esclarecimento das questões, à produção de prova e ao exercício do contraditório entre as partes.

Em conformidade com o exposto Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha não se coíbem em afirmar que “Não é, por isso aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser postergados.”

Mas qual a extensão da subsidiariedade definida no artigo 109º?

É a intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, apenas subsidiária relativamente às providências cautelares de carácter genérico, segundo

o disposto no artigo 131º ou será ela também subsidiária relativamente a toda e qualquer providência cautelar especificamente orientada para a defesa de

certos direitos, liberdades e garantias? A doutrina tem entendido que o nexo de

subsidiariedade estabelecido entre a intimação e o decretamento provisório de qualquer providência cautelar de natureza genérica não pode deixar de se estender às providências cautelares específicas de protecção de direitos, liberdades e garantias.

O nº1 do artigo 109º prevê pois, uma subsidiariedade mais ampla, do que a estipulada na própria norma, uma vez que faz todo o sentido que o recurso à intimação tenha também como pressuposto a inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias.

Para além da questão da subsidariedade, cabe ainda referir, que o requerente da intimação terá que alegar e provar (ainda que de forma sumária) que só a procedência do pedido de intimação lhe proporcionará a plenitude do exercício do seu direito, demonstrando assim a indispensabilidade da intimação, face ao caso concreto.

Conforme se alcança da exposição precedente, a intimação para protecção de direitos liberdades e garantias prevista no artigo 109º, não é mais do que um processo urgente43 e principal, caracterizado por uma tramitação sumária e dirigido à produção de uma sentença de mérito e, portanto, definitiva.

Este processo, como refere Fernanda Maças, deve ser “utilizado quando for indispensável para assegurar, em tempo útil, o exercício de um direito, liberdade ou garantia e não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar”.

É pois um processo que se revela muito útil para ocorrer a situações em que seja urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.

Acontece que as situações de urgência que reclamam uma decisão de fundo e uma composição definitiva do litígio são precisamente aquelas em que o factor

tempo obriga à emissão de uma decisão que interfere com o objecto de um eventual processo principal. Assim se o particular não puder aguardar que o juiz de uma eventual causa principal se pronuncie sobre a situação requerida, sob, pena de ver os seus direitos fundamentais lesados, então deverá lançar mão da

intimação urgente.

Por conseguinte, não faz sentido recorrer-se ao decretamento provisório de providências cautelares, quando o mérito da causa deva ser resolvido de forma

imediata e definitiva, isto é quando a própria natureza das coisas não se compadece com uma definição cautelar.

Aliás, como já atrás se mencionou, o processo principal urgente foi de certa forma concebido, para suprir as insuficiências inerentes a um processo cautelar,

que resultam precisamente de ele ser cautelar, provisório e instrumental.

No que concerne ao decretamento provisório da providência cautelar que se destina a tutelar direitos, liberdades e garantias do artigo 131º, estamos perante uma decisão urgente, mas que se satisfaz com uma decisão provisória, até que no âmbito do processo principal se decida definitivamente a questão de fundo.

Trata-se de uma composição provisória e instrumental do litígio, que é suficiente para proteger o direito, liberdade ou garantia em causa, desde que a providência seja decretada com a máxima urgência, após o momento da sua solicitação.

Ao contrário da intimação urgente, é um processo que se caracteriza essencialmente pela sua provisoriedade e instrumentalidade. No âmbito deste

processo, o juiz verifica a possibilidade de decretar uma providência a título provisório, que vigorará durante a própria pendência do processo cautelar,

isto é durante o tempo normal que este processo leva a decorrer. Trata-se de situações urgentes em que não se pode aguardar pela sentença cautelar, tornando-se necessário antecipá-la.

Concluído o processo cautelar, o juiz decidirá se a providência se deve manter durante toda a pendência do processo principal, se deve ser alterada ou se deve pura e simplesmente ser levantada. Com efeito, estamos perante um processo cautelar urgente, caracterizado pela sua relação de instrumentalidade e provisoriedade, relativamente ao processo principal, que in casu, é também ele um processo cautelar.

Não obstante as diferenças salientadas do ponto de vista estrutural, importa referir um elemento comum aos dois instrumentos processuais, uma vez que em ambos os casos se permite assegurar em 48 horas o exercício útil de um direito, liberdade ou garantia, de forma a prevenir situações de lesão irreversíveis.

Pelo exposto, é coerente afirmar que a problemática da subsidiariedade da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, em última análise, acaba por se reconduzir em saber no caso concreto, quando é que as pronúncias de mérito são necessárias para acautelar a causa, em confronto com uma mera pronúncia provisória e instrumental, providenciada pela tutela cautelar urgente.

Com interesse ainda para a temática em análise, cabe referir, embora alguns autores assim não o entendam, que no caso do juiz ser chamado a proferir uma intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, e verifique não se encontrarem preenchidos os pressupostos de que depende este meio processual, por “ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º ”,

ele deve proceder à convolação oficiosa do processo num processo cautelar para efeitos do disposto no artigo 131º.

Tal actuação deverá ser compreendida à luz do princípio a tutela judicial efectiva e do imperativo constitucional relativo à efectividade dos direitos, liberdades e garantias.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de

– “O Novo Regime do Processo dos Tribunais Administrativos”,

Almedina, 2005;

ANDRADE, José Carlos Vieira de

– “A Justiça Administrativa”, 8ª edição, Almedina,

2006;

FIRMINO, Ana Sofia

– Processos Urgentes”, Novas e Velhas Andanças do

Contencioso Administrativo – Estudos Sobre a

Reforma do Processo Administrativo, A.A.F.D.L.,

2005;

GOMES, Carla Amado

– “O Regresso de Ulisses: um olhar sobre a reforma da

justiça cautelar administrativa”, Cadernos de Justiça

Administrativa, nº 39;

SILVA, Vasco Pereira da

– “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”,

Almedina, 2005;

Francisco Rodrigues dos Santos, 17287

Providências Cautelares - Requisitos Teóricos

Existem certos tipos de processos em que a lei reconhece a existência da necessidade de obter, com urgência, uma decisão de fundo sobre o mérito da causa. E isto porque, em alguns casos, uma tutela judicial efectiva pressupõe a existência de mecanismos de resolução rápida e célere.

Nesses termos, é imprescindível facultar ao particular um instrumento que acautele o efeito útil da sentença a proferir, cuja tramitação seja urgente e célere. Refira-se que, sendo os processos urgentes, os mesmos correm durante as férias judiciais, mesmo em fase de recurso jurisdicional. Acrescente-se ainda que os actos da secretaria são praticados no próprio dia, com precedência sobre quaisquer outros (artigo 36.º do CPTA).

Assim, as formas da acção administrativa especial e da acção administrativa comum correspondem ao modelo processual que deve ser aplicado na generalidade das situações, em que não ocorram circunstâncias de especial urgência que como tal estejam expressamente previstas na lei, para o efeito de deverem corresponder a uma forma de processo especial, caracterizada por um modelo de tramitação simplificado, ou, pelo menos, acelerado em razão da urgência: correspondem, assim, à forma que devem seguir os processos não urgentes.

Nos termos do artigo 36.º do CPTA, existem cinco tipos de processos urgentes: contencioso eleitoral; contencioso pré-contratual; Intimação para prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões; providências cautelares. Neste estudo, dedicar-nos-emos ao aprofundamento teórico destas últimas.

A providência cautelar é um processo que tem um determinado objectivo: assegurar a utilidade do processo principal. Como é sabido, o conhecimento judicial de um processo principal demora algum tempo, sendo assim necessário acautelar a utilidade da sentença judicial que irá ser proferida.

Nesses termos, a providência cautelar tem por função garantir a utilidade da lide face à demora de um processo judicial, distinguindo-se de outros processos urgentes por não ter uma natureza autónoma, isto é, por não visar a emissão de uma decisão de mérito.

As características das providências cautelares são essencialmente três:

- Instrumentalidade: uma providência cautelar é sempre instrumental, existe sempre na dependência de um processo principal;

- Provisoriedade: uma providência cautelar não visa a resolução definitiva de um litígio (tal resolução é o objectivo do processo principal), mas uma resolução provisória até à decisão do processo principal;

- Sumaridade: uma providência cautelar segue uma tramitação urgente, existindo apenas um conhecimento sumário dos factos e do direito da questão levada a juízo.

Em matéria de conteúdos, a legislação portuguesa admite providências de qualquer tipo (universalidade), desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir num determinado processo.

Existem essencialmente dois tipos de providências cautelares:

- Providência cautelar conservatória: este tipo de providência tem por objectivo manter a situação existente (por exemplo: providência cautelar contra um acto de demolição de uma construção) para garantir a utilidade da sentença a proferir no processo principal;

- Providência cautelar antecipatória: este tipo de providência visa a antecipação parcial ou total, da solução pretendida no processo principal, ainda que em termos provisórios (por exemplo: admissão provisória em concurso).

Condições de procedência: fumus boni iuris

O critério do “fumus boni iuris” (aparência de bom direito) é decisivo na legislação portuguesa em matéria cautelar.

 Com efeito, se o requerente de uma providência cautelar conseguir demonstrar a evidência da procedência do processo principal, o juiz deve decretar a providência sem necessitar da prova do outro requisito (periculum in mora).

Pelo contrário, caso seja manifesta a falta de fundamento da pretensão do processo principal (fumus malus), a providência cautelar não é decretada ainda que seja provado o requisito do “periculum in mora”.

Nas situações intermédias, a legislação portuguesa optou por fazer uma graduação consoante o tipo de providência cautelar em questão.

Se for provável que a pretensão principal venha a ser julgada procedente nos termos da lei, pode ser decretada a providência, mesmo que seja antecipatória. Por seu turno, se a providência requerida for conservatória, já não é necessário que o juiz fique com convicção da probabilidade de que a pretensão seja procedente, bastando que não seja manifesta a falta de fundamento.

Condições de procedência: periculum in mora

A providência cautelar, ao ter como objectivo garantir a utilidade da sentença, pressupõe a existência de um perigo de inutilidade da sentença a proferir no processo principal, resultante da demora da resolução do mesmo.

A legislação portuguesa estabelece o requisito do “periculum in mora” ao exigir, para a adopção da providência, que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente da providência cautelar quer assegurar na acção principal.

Em sede cautelar, o juiz irá fazer um juízo de prognose, isto é, irá analisar uma hipotética sentença de provimento, para concluir, se há ou não, motivos para recear que tal sentença se venha a revelar como inútil, em virtude de se ter consumado, entretanto, uma situação de facto incompatível com aquela ou por se terem, entretanto, produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar.

A prova do “periculum in mora” incumbe ao requerente da providência cautelar.

Condições de procedência: superioridade dos danos

O princípio da proporcionalidade ou da proibição do excesso tem a sua marca em sede de tutela cautelar. Com efeito, fora o caso em que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular em sede de processo principal, existe um critério de ponderação dos interesses envolvidos, por força do qual o juiz decide a concessão da providência mediante a comparação da situação do requerente com a dos eventuais contra-interessados.

Assim, a providência cautelar é rejeitada caso se entenda que a sua concessão pode provocar danos (ao interesse público ou de terceiros) desproporcionados em relação aos danos do requerente que se pretendem evitar.

Critérios de decisão

Conforme referido, se for evidente a procedência da pretensão formulada, o Tribunal não tem necessidade de averiguar se o critério do “periculum in mora” se encontra provado para a concessão da providência. Se pelo contrário, for manifesta a falta de fundamento da pretensão principal, o juiz irá indeferir a providência cautelar sem necessidade de aferir o critério do “periculum in mora”.

O critério do “periculum in mora” irá, assim, será aferido nas situações intermédias.

Bibliografia:

Amaral, Diogo Freitas de/ Almeida, Mário Aroso de, "Grande Linhas da Reforma de Contencioso Administrativo", Almedina, 2004;

Andrade, José Carlos Vieira, A Justiça Administrativa, 10ª Edição, Almedina 2009;

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Acções no Novo Contencioso Administrativo, Coimbra, 2005.

Francisco Rodrigues dos Santos, 17287

A Acção Popular

A acção popular, como abordaremos adiante com mais detalhe, por constituir uma garantia constitucional, é um verdadeiro direito fundamental que permite a quem não é titular de um interesse pessoal e directo, o acesso aos tribunais visando a defesa de certos interesses de toda uma comunidade. É por constituir uma natureza quase altruísta que, chocando com a postura egoísta dos direitos subjectivos, a acção popular se revela como um instituto de particular interesse.
Como postula o Prof. Doutor Paulo Otero, podemos demarcar seis momentos diferentes na História sobre a origem e evolução do instituto da acção popular no Direito português:
1. Numa primeira fase, constatamos que a acção popular encontra no Direito Romano as suas origens. De acordo com Lingnau Silveira, um dos primeiros exemplos da sua utilização terá sido a acção popular movida por Meletos contra Sócrates. Mais tarde, é possível verificar que este mesmo instituto gozava de consagração nas Ordenações do Reino. Aí, embora fosse dada particular importância à acção popular no âmbito penal, havia o reconhecimento expresso da sua aplicabilidade na defesa dos bens dos concelhos;
2. Com a Carta Constitucional de 1826, a acção popular conheceu a sua primeira referência num texto constitucional. Ainda que circunscrita a alguns crimes praticados por juízes, o artigo 124.º da Carta Constitucional previa este instituto;
3. Foi ao abrigo da Carta Constitucional que o Código Administrativo de 1842 consagrou a acção popular, sendo a primeira vez que tal acontecia. O instituto então consagrado na legislação administrativa era de natureza correctiva, ou seja, visava o controlo da legalidade de certos actos da Administração, sendo que este controlo era num primeiro momento limitado a matéria eleitoral, sendo depois alargado a outros actos da Administração local que se tivessem como contrários ao interesse público e à lei;
4. Trinta e seis anos depois, com o Código Administrativo de 1878, a acção popular passou a ter uma natureza supletiva, isto é, visava apenas suprir as omissões dos órgãos públicos locais quando tal se revelasse necessário face a um ataque aos bens e direitos da Administração. Por outro lado é possível referir que esta mesma figura tem sido desde então uma constante em toda a legislação administrativa de âmbito local;
5. Forjada no período pós-revolução 25 de Abril de 1974, a Constituição de 1976 reconheceu de forma inequívoca o direito fundamental de acção popular, inserindo-a no âmbito dos direitos, liberdades e garantias de participação política. As posteriores revisões constitucionais acarretaram mudanças significativas, principalmente por alargarem as modalidades da acção popular;
6. Com a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto a acção popular passa a ter o necessário desenvolvimento legislativo que se impunha. Esta lei teve como base os projectos de lei nº 21/VI, do Partido Comunista Português e nº 41/VI, do Partido Socialista, e veio regulamentar o direito de participação procedimental e de acção popular.
Em Portugal a acção popular é vista como um direito fundamental de acesso aos tribunais (artigo 20º da Constituição da República Portuguesa). Esse direito é-o para os membros de uma “certa comunidade”, não sendo possível a apropriação individual do mesmo (falamos por isso de interesses difusos). Deste modo, concluímos que o autor popular nunca age em seu nome, mas antes em nome da colectividade ou comunidade a que pertence. Encontra-se prevista no artigo 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, que dispõe da seguinte forma:
É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos
interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:
a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural;
b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das
autarquias locais.
A acção popular nos termos da legislação portuguesa não constitui um meio processual per si, mas antes uma forma de alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos. Por não ser uma acção em sentido técnico, não comporta qualquer mecanismo útil para a prevenção, cessação ou perseguição judicial do interesse a que se destina. Teixeira de Sousa defende, por isso, que a tutela dos interesses difusos pela acção popular dá-se de forma concreta e abstracta, uma vez que compreende qualquer meio de tutela admissível na área civil e administrativa.
Cabe ainda referir que o art. 9º, nº 2 do CPTA constitui um dos momentos objectivistas de um contencioso administrativo tendencialmente subjectivista, muito à semelhança do modelo de justiça administrativa alemã.
Têm sido vários os autores nacionais a tentar delimitar o conceito de acção
Popular:
Robin de Andrade descreve o instituto como as acções cujas partes legítimas
serão todos os indivíduos que, incluídos no populus, apresentaram como título da sua legitimidade um mero interesse genérico derivado da sua pertença à colectividade política.
O Professor Paulo Otero, por sua vez, defende que a acção popular trata-se
de um verdadeiro direito fundamental que permite a quem não é titular de um
interesse pessoal e directo o acesso aos tribunais, com o propósito de defender interesses da colectividade.
Marques Antunes escreveu também sobre o tema, descrevendo a acção popular como um direito atribuído a qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos ou a pessoas colectivas. Este direito permite requerer que os órgãos jurisdicionais do Estado intervenham com o propósito de salvaguardar a tutela de certos interesses comunitários aos quais a Constituição portuguesa garante uma protecção qualificada, assim como requerer a reparação de danos que lhe hajam sido causados.
Por fim, cabe referir a posição defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, que refere a acção popular como um alargamento da legitimidade processual e procedimental, tornando sujeitos indivíduos e pessoas colectivas que não possuem um interesse directo na demanda.
De acordo com o disposto na Lei 83/95 de 31 de Agosto, na acção popular, têm legitimidade activa quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda.
2- São igualmente titulares dos direitos referidos no número anterior as autarquias locais em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respectiva circunscrição.
Quanto à legitimidade activa do indivíduo, impõe-se uma questão a que cabe
dar resposta: o art. 9.º, n.º 2 do CPTA, ao utilizar a expressão “qualquer pessoa”, haverá revogado a condição de “cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos” para a interposição da acção popular administrativa?
Nesta questão seguimos a opinião de Mário Aroso de Almeida, entendo assim
que não foi esse o objectivo do referido artigo do CPTA. Há que ver que no próprio texto, quando se refere de forma não exclusiva à acção popular, condiciona-se a legitimidade para a interposição da acção aos termos previstos na lei específica. Desta forma se conclui que a legitimidade para a população administrativa continua a ser do cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos e não de qualquer indivíduo.
Outra questão que pede resposta é a de saber se a legitimidade activa do
cidadão exige que o mesmo seja membro da comunidade atingida pela lesão ou pela ameaça de lesão ao interesse difuso em causa. Tal posição é defendida entre nós por Marques Antunes. Ao encontro da posição de Gaião Rodrigues, entendemos que não. O direito à acção popular, por ser um dos direitos, liberdades e garantias só pode ser limitado por uma lei geral, abstracta e não retroactiva, sendo que qualquer outra forma, não prevista na lei, seria ilegítima, mesmo que apresentada pela mais conceituada doutrina e jurisprudência. Ora, citando Gaião Rodrigues: o direito da acção popular não exige que um cidadão seja directamente afectado por um crime ecológico para ter legitimidade para actuar judicialmente contra os seus responsáveis; não exige que um cidadão resida em determinada localidade em que se cometa um atentado contra o património cultural para que a sua indignação tenha como consequência uma actuação destinada a impedir a sua consumação.
O facto de existir doutrina com uma visão subjectiva do contencioso
administrativo, assim como, por outro lado, de uma visão objectiva do mesmo, tem consequências nos diferentes entendimentos doutrinários no que respeita à legitimidade activa da acção popular.
Para a corrente objectivista da nossa doutrina, a acção popular consiste num mecanismo de participação dos administrados no controlo da legalidade da actuação da Administração Pública. O Professor Paulo Otero, indo ao encontro desta visão, afirma que aquilo que está em causa na acção popular é, em primeiro lugar, o prescindir da exigência de um interesse pessoal e directo como critério aferidor da legitimidade activa: a acção popular transforma os administrados em defensores da legalidade objectiva e do interesse público.
Por outro lado, a corrente subjectiva defende não ser possível a acção popular no caso da existência de directos que sejam subjectiváveis. De acordo com esta corrente, a acção popular atribui uma legitimidade alargada, uma vez que tanto os interesses difusos como os interesses legítimos são direitos subjectivos e na acção popular o que está em causa é a legalidade ou o interesse público desprovido de qualquer interesse pessoal.
O Professor Paulo Otero descreve a acção popular como sendo a expressão do
direito fundamental de acesso aos tribunais, afirmando que a sua maior particularidade está na amplitude dos critérios determinativos da legitimidade para a respectiva propositura.
Tal entendimento é manifestado também pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, in verbis:
I – A acção popular, cujo objecto é, antes de mais, a defesa de interesses que respeitam a toda a comunidade, traduz-se num alargamento da legitimidade processual activa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. (Processo 0308/05. Data do Acórdão: 07/03/2006. Relator: Juiz Edmundo Moscoso).
No seguimento do que tem vindo a ser dito, importa referir uma questão que tem provocado controvérsia no seio da nossa doutrina: será a acção popular um mero direito de acção judicial?
Na senda de encontrar uma resposta a esta questão é necessário que se abordem as posições das duas correntes doutrinárias divergentes. A primeira, tradicional, cujos nomes de maior relevo são o Professor Paulo Otero e o Professor Miguel Teixeira de Sousa, encara este instituto como um direito de acção judicial que se consubstancia na faculdade do seu titular desencadear o exercício da função jurisdicional do Estado, com vista à tutela de um interesse material. De acordo com o Professor Paulo Otero, existe um alargamento da legitimidade processual activa na
medida em que se prescinde da exigência de que o actor popular tenha um interesse pessoal e directo. Nas palavras do próprio A acção popular consubstancia, deste modo, um meio que permite a um maior número de administrados exercerem uma função de controlo da Administração, libertos que estão dos estreitos critérios aferidores da legitimidade existentes ao nível tradicional do recurso contencioso.
Quanto à outra corrente doutrinária, da qual são partidários o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Nuno Marques Antunes, podemos dizer que tem uma visão subjectiva do contencioso administrativo, considerando por isso que, em caso de uma agressão a um direito fundamental, a acção popular não é somente um direito de acção judicial, mas antes um direito subjectivo público que é contraposto ao dever jurídico-constitucional de abstenção que a Administração violou. Assim, passa também a haver uma protecção dos interesses difusos que são conduzidos à posição de interesse legítimo dos cidadãos. Sobre o assunto, Nuno Antunes refere o seguinte: no âmbito da acção popular, não existe, sempre, um mero direito de acção judicial, criado e conferido à medida da consagração legislativa ordinária. Nos casos em que estão em causa posições jurídicas favoráveis dos particulares, com natureza jusfundamental, há que entender que existe um direito de defesa, que, por via do princípio da tutela jurisdicional administrativa plena e efectiva, permite ao particular aceder a juízo e proteger seus interesses.
No que diz respeito à função exercida pelo instituto, compreende-se que está dependente de qualquer função política. Este está na realidade muito mais ligado à questão jurídica, ao alargamento da legitimidade. Tal circunstância é altamente deriva do Direito Continental Europeu, que influencia a cultura jurídica portuguesa.


Bibliografia:

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Francisco Rodrigues dos Santos, 17287