A Tramitação na Acção Administrativa Especial

As Fases da Tramitação na acção administrativa especial:

É, desde logo, possível distinguir cinco fases processuais, sendo estas a fase dos articulados, do saneamento, da  instrução, da discussão e por último do julgamento.

 A fase dos articulados:

Os articulados neste tipo de acção são, em regra, a Petição Inicial, através da qual o autor dá início ao Processo, ao abrigo do Princípio do Dispositivo, apresentando os factos que originam a pretenção e formulando o pedido e a Contestação, onde ao abrigo dos princípios do Contraditório e da Igualdade de Armas, se chama o réu à demanda para que tenha também oportunidade de se pronunciar sobre os factos de que é acusado,assim pode defender-se por impugnação ou excepção quer dilatória, quer peremptória (impeditiva, extintiva ou modificativa). Em certas ocasiões podem ser apresentados pelas partes articulados supervenientes,  a que poderá ser contraposta uma resposta.

A lei não prevê a existência de réplica ou tréplica na acção administrativa especial. No entanto, se forem invocadas questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, o tribunal, no respeito pelo Princípio do Contraditório, como referi, ouvirá necessariamente o autor antes de proferir o despacho saneador  (artigo 87º, nº 1, alinea a), do CPTA).

Esta fase tem o seu início com  a propositura da acção, através da apresentação da petição inicial na secretaria (artigo 78º, nº 1, do CPTA), sendo recebida, preferencialmente, por transmissão electrónica de dados, valendo como data da prática do acto processual a da respectiva expedição, ou mediante remessa pelo correio, sob registo, ou envio através de telecópia, valendo então como data da prática do acto, respectivamente, a da efectivação do registo postal e a da expedição (150º, nº 2, alineas b) e c), do CPC).

A Petição Inicial tem de observar e preencher um conjunto de requisitos para que não seja considerada inepta.  São menções obrigatórias  ao abrigo do disposto no artigo 467º do CPC, sendo que, ainda foram acrescentadas ao elenco das constantes do artigo 36º da antiga Lei de Processo nos Tribunais Administrativos para os recursos de anulação, a indicação do valor da causa, sendo este relevante para determinar se o processo é julgado em tribunal singular ou colectivo e, se é admissível recurso da sentença proferida em primeira instância, e de que tipo (artigos 31º, nº 2, alineas b) e c) do CPTA e 40º, nº 3, do  ETAF, e para efeitos de custas, a indicação da forma do processo e a indicação dos factos a provar (juntando os documentos que desde logo os provem ou informando que os mesmos constam do processo administrativo).

O nº 4 do artigo 78º do CPTA confere ao autor a faculdade de requerer na Petição Inicial a dispensa de produção de prova, da apresentação de alegações finais, as quais não terão lugar se a entidade demandada, na sua contestação, convier expressamente na dispensa ou nada disser em contrário (artigo 83º, nº 2).

Sendo obrigatória a constituição de advogado nos processos da competência dos tribunais administrativos (artigo 11º, nº 1 do CPTA), e sem prejuízo das regras próprias da representação da Administração Pública nestes processos ( artigo 11º, nº 2 a 5 do CPTA), a petição deve ser instruida com procuração forense e com documento comprovativo do prévio pagamento da taxa de justiça ou da concessão de apoio judiciário (artigos 79º, nº 1 do CPTA).

Nos nº 3 a 5 do art 79º consagram-se algumas especialidades em matéria de instrução da petição inicial. Assim, sendo pedida a declaração de inexistência jurídica de um acto administrativo, o autor deve produzir ou requerer a produção da prova da respectiva aparência, e sendo pedida a condenação à prática de acto devido, deve o autor instruir a petição com documento comprovativo do indeferimento, caso tenha existido, ou, na falta de acto expresso, com cópia do requerimento apresentado, recibo ou outro documento comprovativo da entrada do respectivo original nos serviços competentes.

À semelhanca do que se encontra disposto no artigo 474º do CPC), a secretaria deve recusar o recebimento da petição inicial, justificando por escrito, sempre que estejamos perante um dos casos previstos no nº 1 do artigo 80º do CPTA. O nº2 remete para a lei processual civil sendo que, deste modo, da recusa de recebimento cabe reclamação para o juiz, cabendo sempre agravo do despacho que confirme o indeferimento (independentemente, portanto, do valor da causa), como resulta do artigo 475º, nº 1 e 2, do CPC. Por outro lado, tem-se por segura a aplicabilidade à acção administrativa especial do benefício concedido ao autor pelo artigo 476º do CPC, que consiste na apresentação de outra petição inicial ou de junção do comprovativo do prévio pagamento da taxa de justiça dentro dos dez dias subsequentes à recusa de recebimento ou de distribuição da petição ou à notificação da decisão judicial que a haja confirmado, valendo como data da propositura da acção àquela em que a primeira petição foi apresentada.

            Podemos, desde logo, verificar que é ao autor que cabe o Impulso Processual, sendo que, como primeiro interveniente na acção, lhe cabe uma primeira verificação dos pressupostos processuais (qual o tribunal competente, aquele que reúne melhores condições de apreciação da sua causa, se a parte que visiona como réu tem personalidade judiciária, capacidade, se é parte legítima, se há interesse em agir, etc.)

A distribuição:

O CPTA dedica um artigo a este problema, o art 26º, fixando a periodicidade com que ocorre a distribuição e os critérios que a ela presidem, no respeito pelos princípios da imparcialidade e do juiz natural.

Cabe ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelecer os critérios que devem presidir à distribuição de processos, conforme decorre dos artigos 26º, alinea a), do CPTA e 74º, nº 2, alinea o), do ETAF.

A citação da entidade demandada e dos contra-interessados e a notificação do Ministério Público:

Tal como estudámos no processo civil (artigo 479º), uma vez recebida a petição inicial cabe à secretaria promover a citação da entidade demandada e dos contra-interessados, se existirem, para que estes, ao abrigo dos Princípios do Contraditório e da Igualdade de Armas, direitos fundamentais do réu, contestarem (artigo 81º, nº 1, do CPTA). O que significa que, em regra, o processo só é concluso ao juiz depois da apresentação da contestação ou decorrido o respectivo prazo.

Todavia, pode acontecer que o juiz seja chamado a decidir a reclamação da eventual recusa de recebimento da petição inicial pela secretaria. Por outro lado, quando existam mais de 20 contra-interessados, o tribunal pode promover a citação destes mediante a publicação do anúncio a que se refere o nº 1 do artigo 82º. Tratando-se de processo de declaração com forca obrigatória geral da ilegalidade de uma norma, o juiz, no despacho que ordene ou dispense a citação da entidade demandada, mandará publicar anúncio da formulação do pedido pelo meio e no local utilizados para dar publicidade à norma, com vista a permitir a intervenção de eventuais contra-interessados (nº 5).

Além da citação da entidade demandada e dos contra-interessados, é também fornecida ao Ministério Público uma cópia da petição e dos documentos que a instruem (salvo, naturalmente, se este figurar no processo como autor), de modo a permitir-lhe a sua intervenção nos autos, nos termos que adiante veremos.

A contestação da entidade demandada e dos contra-interessados. O envio do processo administrativo:

O prazo de contestação é de 30 dias, correndo em simultâneo para a entidade demandada e os contra-interessados (artigo 81º, nº 1 do CPTA). Existindo, no entanto, motivo ponderoso que impeça ou dificulte anormalmente a organização da defesa, esse prazo poderá ser prorrogado pelo tribunal até ao limite de mais 30 dias, precedendo requerimento nesse sentido, ao abrigo do nº 5 do artigo 486º do CPC.

Os nº 2 e 3 do artigo 81º do CPTA contemplam os casos de citação errónea de órgao da entidade demandada, por motivo imputável ao autor. Nessa eventualidade (por exemplo, na petição inicial o autor indicou como autor do acto impugnado um director-geral quando, afinal, se trata de um acto do ministro, sendo, por tal motivo, a citação feita na pessoa do primeiro, ou nomeou como autor da decisão o chefe da secretaria da câmara municipal, quando o acto foi praticado por um vereador, sendo que, por essa razão, citado foi aquele e não este), o órgao efectivamente citado deve dar conhecimento imediato do processo ao autor do acto, beneficiando a entidade demandada de um prazo suplementar de 15 dias para contestar a acção.

Cumpre sublinhar que este regime não se aplica aos casos de ilegitimidade passiva, isto é, aqueles em que a acção administrativa especial foi erroneamente proposta contra uma pessoa colectiva ou ministério diferentes daquele a cujos órgãos é imputável a acção ou omissão (artigo 10º, nº 2, 3 e 5, nomeadamente, do CPTA). Nessa eventualidade, a entidade demandada deverá arguir a excepção de ilegitimidade passiva, seguindo-se os demais tramites (despacho de aperfeicoamento, nos termos do artigo 88º, nº 2).

A entidade demandada deve deduzir na contestação toda a matéria relativa à defesa, juntando os documentos para demonstração dos factos cuja prova se propõe fazer (artigo 83º, nº 1). Se for caso disso, deverá tomar posição sobre o requerimento do autor de dispensa de prova e alegações finais (nº 2 do mesmo preceito).

À falta de contestação ou de impugnação especificada seguem-se as consequências previstas no nº 4 do artigo 83º do CPTA: a mesma não importa confissão dos factos articulados pelo autor, todavia o tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios (artigo 83º, nº 4).

No artigo 8º, nº3, do CPTA consagra-se o dever de remessa ao tribunal, em tempo oportuno, do processo administrativo e demais documentação respeitante à matéria do litígio por parte da entidade demandada. O envio deve ter lugar com a contestação ou dentro do respectivo prazo, dando-se conhecimento da junção a todos os intervenientes no processo (artigo 84º, nº 1 e 6). Sem prejuízo da sua requisição pelo tribunal, o processo administrativo pode ser substituido por fotocópias autenticadas, devidamente ordenadas (artigo 84º, nº 3). Na falta de envio tempestivo do processo administrativo sem justificação aceitável, e para além da efectivação da responsabilidade que ao caso couber, poderá ser imposta pelo tribunal uma sanção pecuniária compulsória (nº 4 do artigo 84º).

Quais as consequências dessa falta para a tramitação da acção? Com vista a obviar à demora do processo, o código estatui que a mesma nao impede o prosseguimento dos autos, acarretando uma importante consequência desfavorável para a entidade que lhe deu causa: se a omissão tiver tornado a prova impossivel ou de dificuldade considerável, consideram-se provados os factos invocados pelo autor (nº 5 do artigo 84º).

Entretanto, os contra-interessados têm direito de consulta do processo administrativo com vista à apresentação da sua própria contestação. Nos termos do nº 5 do artigo 83º do CPTA, se a consulta não lhes tiver sido facultada durante o prazo da contestação, o juiz deverá autorizar a apresentação da contestação no prazo de 15 dias a contar da notificação da respectiva junção aos autos.

A intervenção do Ministério Público:

Nos dez dias subsequentes à notificação da junção aos autos do processo instrutor ou, não havendo lugar a esta, da apresentação das contestações (nº 5 do artigo 85º e 6 do artigo 84º), o Ministério Público pode(i) solicitar a realização de diligências instrutórias, (ii) pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens constitucionalmente protegidos, e (iii), no caso dos processos impugnatórios, invocar causas de invalidade diversas daquelas que tenham sido arguidas pelo autor ou quaisquer questões determinantes da nulidade ou inexistência do acto impugnado (artigo 85º, nº 2 a 4). Do exercicio de tais poderes serão as partes imediatamente notificadas (nº 5, in fine).

O artigo 85º, nº 2, não fala genericamente da emissão de um “parecer sobre a decisão final a proferir” pelo tribunal. O Ministério Público não pode, assim, aconselhar a emissão de uma decisão de mera forma, que não se pronuncie sobre o mérito da causa. O Ministério Público deixa de poder intervir em defesa da chamada legalidade processual, para o efeito de suscitar a regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do recurso e de se pronunciar sobre questões dessa natureza que não tenha suscitado (possibilidade anteriormente prevista no artigo 27º, alinea a), da LPTA) (...). A “pronúncia sobre o mérito da causa só pode ser emitida “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º”. A intervenção do Ministério Público não tem, deste modo, lugar em todos os processos. Pelo contrário, o Ministério Público só está habilitado a pronunciar-se sobre o mérito da causa, aconselhando o tribunal a decidi-la em determinado sentido, quando se preencham os pressupostos do artigo 85º, nº 2 .

A intervenção do Ministério Público passa a ter lugar só quando ele se sinta mobilizado para o efeito pela natureza das questões envolvidas. Há-de tratar-se, por isso, de uma intervenção que não ocorre por dever de oficio,  tendo lugar apenas nos processos que, pela natureza das questões que se colocam, de acordo com o disposto no artigo 85º,nº 2, justifiquem que o Ministério Público lhes dedique a sua atenção.

O Ministério Público, seja como for, conserva o poder de assumir a posição de autor, requerendo o prosseguimento de processo que tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor, conforme se dispõe no artigo 62º.

3- A fase do saneamento do processo:

            O despacho saneador:

Uma vez concluida a fase dos articulados, e não se prevendo a realização da audiência preliminar do artigo 508º-A do CPC , começa-se a fase do saneamento do processo.

O Despacho Saneador é proferido em três situações, conforme previsto no artigo 87º, nº 1, do CPTA): em primeiro lugar, quando lhe cumpra conhecer de questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo. Em segundo, quando conheça do mérito da causa ou de alguma excepção peremptória.Por último, quando determine a abertura de um período de produção de prova (atente-se ao facto que não é pelo simples facto de existirem factos controvertidos que tem de haver este período de produção de prova, na medida em que, por vezes as provas apresentadas são por elas próprias suficientes, residindo o problema não na prova mas na falta de convicção formada no Juíz.

As questões que obstam ao prosseguimento do processo devem ser decididas no despacho saneador, para que o mais rapidamente possivel se promova o mérito da causa, sendo este o fim mais desejável do processo. A enumeração, meramente exemplificativa, dos fundamentos do não prosseguimento do processo consta do artigo 89º, nº 1, do CPTA, tendo o seu lugar paralelo no artigo 494º do CPC. As questões que não forem apreciadas no despacho saneador já não podem ser ulteriormente suscitadas nem decididas e, as ali decididas, não podem ser reapreciadas (salvo, naturalmente, por via de recurso), conforme se dispõe no nº 2 do artigo 87º do CPTA.

O conhecimento (total ou parcial) do mérito da causa, se o estado do processo o permitir, tem lugar no despacho saneador, sempre que o autor tenha requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, bem assim, o conhecimento de eventuais excepções peremptórias tem lugar após audição do autor, pelo prazo de 10 dias. É necessário que se verifiquem comulativamente estes vários requisitos.

Quando o processo haja de prosseguir e subsista matéria de facto controvertida, cabe ao juiz ou relator determinar, no despacho saneador, a abertura de um período de produção de prova (artigo 90º).

 O suprimento de excepções dilatórias e o despacho de aperfeiçoamento dos articulados:

No exercício do poder de direcção do processo previsto no artigo 265º do CPC, o juiz, nos termos do disposto no artigo 88º, nº 1, do CPTA, deve procurar corrigir oficiosamente  deficiências ou irregularidades de carácter formal que detecte nas peças processuais e, desde logo, na petição inicial. Se, todavia, a correcção oficiosa não for viável, deve proferir despacho de aperfeiçoamento, com vista ao suprimento de excepções, quando, naturalmente, estas forem susceptíveis de sanação. As excepções das alineas c), com a ressalva de ter havido o erro a que alude o nº 4  , h) e i) do nº 1 do artigo 89º do CPTA, bem como a incompetência do tribunal por a questão nao caber no âmbito da jurisdição administrativa não são susceptíveis de sanação. A correcçãao, pela parte, das imperfeições do seu articulado, pode fazer-se no prazo de 10 dias (nº 2). Na falta de suprimento ou correcção, deve haver absolvição da instância, sem haver possibilidade de aproveitar o prazo (nº4). A absolvição da instância sem prévio despacho de aperfeiçoamento, porque o juiz considerou a deficiência ou irregularidade irremediáveis, dá ao autor a possibilidade de, no prazo de 15 dias desde aa notificação dessa decisão, apresentar uma nova petição inicial, onde se verificam os pressupostos que não estavam presentes, atendendo-se para efeitos de tempestividade da acção à data de apresentação da primeira Petição Inicial(nº 2 do artigo 89º).

O nº4 diz-nos que não é dada uma “segunda oportunidade” ao autor, pois, se subsistir o fundamento que determinou a decisão de não prosseguimento da acção não é possivel apresentar nova petição e aproveitar o prazo.

No caso da acção contra um acto de indeferimento, há lugar ao convite para substituição da petição se o autor apenas tiver deduzido um pedido anulatório (artigo 51º, nº 4, do CPTA). Tal convite destina-se a permitir-lhe a formulação do pedido adequado, que é o de condenação à prática doe acto legamente devido (artigo 67º, nº 1) e, se o mesmo for correspondido, proceder-se-á a nova citação da entidade demandada e dos contra-interessados para contestarem.

A fase da instrução:

Os meios de prova:

As partes têm o ónus de indicar nos seus articulados os actos cuja prova se propõem fazer (artigos 78º, nº 1, alinea l), e 83º, nº 1, do CPTA). O Ministério Público pode requerer a realização de diligências instrutórias (artigo 85º, nº 2). Se o processo houver de prosseguir e a materia de facto alegada se mostrar ainda controvertida, o juiz determinará a abertura da instrução, fixando no despacho saneador um periodo de produção de prova (artigo 87º, nº 1, alinea c) podendo também, ordenar as diligências que considere necessárias para o apuramento da verdade (artigo 90º, nº 1 CPTA e artigo 265º, nº 3, do CPC).

Devemos aplicar o regime da lei processual civil ( Artigos 513º a 645º do CPC) no que concerne à matéria da prova. Quando for claramente desnecessário, o juiz ou relator pode indeferir requerimentos dirigidos à produção de prova ou recusar a utilização de certos meios desta, mediante decisão fundamentada (artigo 90º, nº 2). Em processos em que predomina a prova documental, o requerimento de outro tipo de prova, especialmente testemunhal, pode constituir um mero expediente dilatório, o que torna esta solução plenamente justificável (Princípio da Economia Processual).

Os casos de instrução diferida:

A regra é que a Instrução ocorre num único momento processual, independentemente dos pedidos formulados pelo autor.

No caso particular da cumulação do pedido de condenação da Administração à prática de actos ou à realização de prestações com o pedido principal de reconhecimento da ilegalidade de acção ou omissão ( artigos 46º, nº 2, 47º e 4º do CPTA), a instrução pode ter lugar em várias fases, iniciando-se com a destinada a esclarecer as questões respeitantes ao pedido principal e só posteriormente se realizando a respeitante ao pedido cumulado (artigo 90º, nº 3) e podendo, até, não chegar a realizar-se se, entretanto, o tribunal concluir pela improcedência do pedido principal (nº 4).

Esta solução prende-se com o princípio da adequação formal (artigo 265º-A do CPC.

            A fase da discussão:

A audiência pública:

No artigo 91º do CPTA está prevista a realização de uma audiência pública, a qual pode ter lugar oficiosamente ou precedendo o requerimento das partes.

Uma vez concluida a produção de prova, pode o juiz ou relator, sempre que a complexidade da matéria o justifique, determinar a respectiva realização, sendo que, neste caso, a audiência se destinará exclusivamente à discussão oral da matéria de facto (artigo 91º, nº 1).

A audiência pública pode também verificar-se a pedido de qualquer das partes, destinando-se então, para além da discussão da matéria de facto, à dedução oral de alegações de direito (nº 2 e 3). O tribunal pode, no entanto, recusar a sua realização, mediante um despacho fundamentado, se entender que a diligência não se justifica, em virtude da matéria de facto provada documentalmente não ser controvertida.

As alegações escritas:

Não havendo lugar a audiência pública por iniciativa das partes, e não tendo estas prescindido das alegações escritas, as partes são notificadas para as apresentarem se quiserem, pois, estas alegações são facultativas, tendo um prazo para o efeito de 20 dias, que corre primeiro para o autor e, depois, simultaneamente, para a entidade demandada e os contra-interessados, se existirem (artigo 91º, nº 4, do CPTA).

De acordo com os nº 5 e 6 do artigo 91º, nas alegações o autor pode alargar a causa de pedir, invocando fundamentos novos, de conhecimento superveniente, podendo também, restringi-la expressamente ou ampliar o pedido, nos mesmos termos em que é admitida a modificação objectiva da instância ( artigo 63º).  

A fase do julgamento- a última fase do processo:

 O julgamento, em geral:

Terminada a discussão sobre a matéria de facto e de direito, o processo é concluso ao juiz ou relator, tendo, neste último caso, lugar a vista simultanea aos juizes-adjuntos (salvo dispensa do relator) quando a simplicidade da causa for evidente (nº 1 do artigo 92º). Para tanto, é fornecida cópia das pertinentes peças processuais a cada juiz-adjunto (nº 2).

            As formações ordinárias de julgamento nos diversos tribunais administrativos:

No Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo, o julgamento em secção compete ao relator e a dois juizes e o julgamento no pleno, ao relator e aos demais juizes em exercício na secção (artigos 17º, nº 1 e 2, 34º e 35º, nº 1 e 2, do ETAF), sendo as decisões, em ambos os casos, tomadas em conferência (artigos 17º nº 5, e 35º, nº 2). Já os tribunais administrativos de círculo julgam, de facto e de direito, através de juiz singular (nº 1 do artigo 40º do referido estatuto) salvo, para aquilo que ora releva, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada dos tribunais administrativos de círculo (que corresponde à dos tribunais judiciais de primeira instância, conforme se dispõe no artigo 6º, nº 3, do mesmo diploma), em que o julgamento da matéria de facto e de direito cabe a uma formação de três juizes (nº 3 do artigo 40º). Este sistema fica a dever-se ao facto de terem sido transferidas para os tribunais de circulo competências que, no passado, se encontravam atribuidas, em primeira instância, a tribunais superiores.

Julgamento em formação alargada e reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo:

Nos tribunais administrativos de circulo intervirão no julgamento todos os juizes se o presidente do tribunal, por razões atinentes ao thema decidendum, assim o determinar ou a situação processual o impuser.

Em determinadas situações, como na questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litigios, a lei confere ao presidente o poder de determinar que o julgamento se faça em formação alargada, sendo o quórum de dois terços dos juizes do tribunal (artigos 41º, nº 1, do ETAF e 93º, nº 1 do CPTA). Estando-se perante processos em massa ( artigo 48º do CPTA), o julgamento em formação alargada terá obrigatoriamente lugar (nº 2 do artigo 41º do ETAF).

Em alternativa ao julgamento em formação alargada, quando facultativo, o presidente do tribunal de círculo pode proceder ao reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo, a fim de que este, através do pleno da Secção de Contencioso Administrativo (artigo 25º, nº 2, do ETAF), emita pronúncia vinculativa sobre a questão no prazo de três meses (artigo 93º, nº 1, segunda parte).

O conteúdo da sentença:

 O artigo 94º, nº 1 e 2, do CPTA, decalcado sobre o artigo 659º, nº 1 e 2, do CPC trata desta matéria. Quando a questão de direito em causa for simples ou a pretensão do autor manifestamente infundada, é admitida uma fundamentação sumária da decisão (nº 3 do artigo 94º).

Depois de estabelecer, como regra geral, que o tribunal deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, (princípio da plenitude do julgamento), não podendo ocupar-se, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras, senão daquelas que hajam sido suscitadas, o código insere um conjunto de disposições relativas a certos processos de acção administrativa especial.

Tendo havido cumulação dos pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de acto administrativo e de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado (artigos 4º, nº 2, alinea a), e 47º, nº 2, alinea b), do CPTA), estabelece-se que, se a adopção da conduta devida envolver a formulação de valorações próprias da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permitir identificar apenas uma actuação como legalmente possível, o tribunal fica impedido de determinar o conteúdo da conduta a adoptar, cabendo-lhe, no entanto, explicitar as vinculações a observar pela Administração (nº 3 do artigo 95º).

Se o quadro normativo permitir especificar o conteúdo dos actos e operações destinados a remover a situação directamente criada pelo acto impugnado, mas não resultarem do processo elementos de facto suficientes para realizar essa especificação, o tribunal notificará a Administração para apresentar proposta fundamentada sobre a matéria, no prazo de 20 dias, ouvindo-se, seguidamente, os demais intervenientes no processo (incluindo o Ministério Público). O tribunal pode, ainda, ordenar as diligências complementares que considere adequadas para a decisão final (nº5).

Finalmente, estabelece-se no nº 6 do mesmo artigo 95º que, tendo sido apresentado pedido de indemnização por danos e não resultando do processo os elementos necessários à liquidação da indemnizacão, terá lugar uma fase complementar de audição das partes, por 10 dias cada, seguida da eventual realização de diligências destinadas a tornar possível essa liquidação.

Bibliografia

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- Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanalise - Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Coimbra, 2005

Janine Lopes Saraiva, nº17325

A organização judiciária administrativa em Portugal

 A solução da reforma de 2002

 Não ocorreu, entre nós, uma reforma como a que se operou em Espanha, sendo que, chegamos a 25 de Abril de 1974 com duas auditorias administrativas dependentes do Ministério do Interior, tribunais tributários de 1ª instância distritais e um tribunal de 2ª instância das contribuições e impostos na dependência do Ministério das Finanças (reforma de 1963), duas auditorias fiscais (Lisboa e Porto) para conhecer de questões em matéria aduaneira, também na dependência do Ministério das Finanças.

Na cúpula tinhamos o Supremo Tribunal Administrativo na dependência da Presidência do Conselho de Ministros, com 4 secções (administrativa, tributária, aduaneira e do trabalho).

Com o 25 de Abril de 1974 vamos assistir a mudanças determinantes através do Decreto-Lei nº 250/74, de 12 de Junho, tendo sido o Supremo Tribunal Administrativo e as auditorias administrativas integradas no Ministério da Justiça como era próprio dos tribunais judiciais, já os tribunais tributários e aduaneiros mantiveram-se na órbita do ministério das Finanças.

Nos trabalhos preparatórios da CRP de 1976, o projecto do CDS era o mais detalhado nesta matéria e seguia a tradição da I República, integrando os tribunais administrativos na jurisdição ordinária como tribunais especializados (o projecto designava-os tribunais do contencioso administrativo, tribunais especiais dentro da ordem judicial). No Tribunal da Relação de Lisboa havia uma secção de contencioso administrativo,  existindo também uma  secção de contencioso administrativo no Supremo Tribunal de Justiça.

Já quanto ao projecto do PPD, este conectava-se intimamente com a tradição republicana, promovendo a integração da justiça administrativa na jurisdição ordinária através de tribunais especializados. O Sr Professor Jorge Miranda, deputado do PPD, na época,  lutou pela unidade de jurisdição sendo que, apresentou uma proposta com o seguinte texto: “Todos os tribunais são judiciais, salvo os tribunais militares e o Tribunal de Contas”, tendo sido rejeitada por ser considerada demasiado ambiciosa.

O texto apresentado pela 6ª Comissão acabou por prevêr a existência de tribunais judiciais, de tribunais militares e de um Tribunal de Contas, não havendo qualquer referência aos tribunais administrativos e fiscais. De seguida, foi apresentada uma proposta de aditamento com a seguinte redacção: “Poderá haver tribunais administrativos e fiscais”, tendo como objectivo evitar que estes ficassem inconstitucionalizados. A utilização da expressão tribunais administrativos e fiscais na CRP é o resultado do facto de existir na altura tribunais administrativos e fiscais e não de haver uma intenção de criar separadamente tribunais administrativos e fiscais.

Ficou constitucionalmente em aberto a hipótese  de integrar os tribunais administrativos e tributários nos tribunais judiciais ou de constituir uma organização separada.

Em 1977, foi publicada uma importante reforma da organização judiciária, a primeira ao abrigo da CRP de 1976 e nela não foi feita  nenhum tipo de referência aos tribunais administrativos e tributários, tendo sido esse o momento mais propício para fazer a integração deles numa única ordem judiciária. Ficou aberta, deste modo,  a porta para a consagração autónoma destes tribunais, sendo que foi o que aconteceu em 1984 com a publicação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

Estabeleceu-se no ETAF, uma organização judiciária separada dos tribunais judiciais. Em matéria administrativa foram consagrados três tribunais administrativos de círculo (Lisboa, Porto e Coimbra) e o Supremo Tribunal Administrativo (STA).

O ETAF estabeleceu um órgao de auto-governo da magistratura semelhante ao Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

A revisão constitucional de 1989 veio dar plena cobertura à opção legislativa de 1984 ao estabelecer expressamente que existiam no nosso ordenamento jurídico o STA e os demais tribunais administrativos e fiscais.

Em 1996, assiste-se uma nova reforma da organização judiciária administrativa e tributária, com um âmbito bastante significativo. Foi ,então, criado o Tribunal Central Administrativo (TCA) para descongestionar o volume de acções do STA, principalmente em matéria de função pública, sendo que ao mesmo tempo, o Tribunal Tributario de 2ª Instância foi absorvido. A partir dessa data, temos um TCA com uma secção do contencioso administrativo e uma secção do contencioso tributário. O TCA, foi muito criticado por ser um enxerto no sistema mas teve, todavia, um papel importante no progresso da justiça administrativa em Portugal, começando uma mudança necessária.

Em 1999 desapareceram os tribunais fiscais aduaneiros integrados nos tribunais tributários de 1ª instância, tendo-se instalado os tribunais agregados (administrativos e tributários) dos Açores e da Madeira. O Decreto-Lei nº 301-A/99, de 5 de Agosto, criou os tribunais administrativos de círculo de Braga e de Faro.

A organização judiciária administrativa

Em 2002 ocorreu a maior reforma da organização judiciária administrativa e tributária em Portugal, entrando em vigor em 1 de Janeiro de 2004. Através da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro (o novo ETAF), que foi complementado pelo Decreto-Lei nº 325/2003 e alterado pela Lei nº 107-D/2003.             A Lei nº 15/2002 foi  alterada  pela Lei nº 4-A/2003, que entrou em vigor também em 1 de Janeiro de 2004.

Tinhamos, em Dezembro de 2003, três tribunais administrativos de círculo em todo o continente. Nas regiões autónomas existiam dois tribunais administrativos e fiscais agregados. Tinhamos também, para completar a estrutura judiciária até 31 de Dezembro de 2003, o TCA e o STA, com 2 secções, ambos.

A estrutura organizativa que temos hoje, depois das significativas alteracões ao ETAF de 2002 introduzidas pela Lei nº 107-D/2003 e da publicação da Portaria nº 1418/2003, de 30 de Dezembro, passou a ser a seguinte:

a) 16 tribunais administrativos e fiscais (Braga, Porto, Penafiel, Mirandela, Viseu, Coimbra, Leiria, Lisboa, Loures, Sintra, Almada, Castelo Branco, Beja, Loulé,

Funchal e Ponta Delgada).

b) 2 tribunais centrais administrativos: Norte, com sede no Porto e Sul, com sede em Lisboa, ambos com 2 secções.

c) Supremo Tribunal Administrativo (Lisboa), com duas secções.

Foram instalados, ao mesmo tempo, juizos liquidatários que seriam extintos quando deixasse de se justificar a sua existência, no Tribunal Central Administrativo Sul, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto.

Estes juizos, constituindo o 1º Juizo dos respectivos tribunais, têm como objectivo liquidar os processos que se encontravam pendentes naqueles Tribunais.

Em todos eles existe um 2º Juizo constituído para receber os processos novos.

O TAF de Aveiro foi também criado, mas mais tarde.

No que concerne à distribuição da competência para conhecimento dos litígios pelos vários Tribunais  é crucial, desde logo, considerar a regra da entrada de todos os litígios nos tribunais de 1ª instância, contribuindo-se, mais uma vez, para romper com uma velha tradição que mandava apreciar pelos tribunais de grau superior os litígios em que estavam envolvidas altas autoridades.

Nos termos do artigo 44º do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de circulo conhecer em primeira instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa, com excepção daqueles cuja competência, em primeiro grau de jurisdição, esteja reservada aos tribunais superiores (...)”.

As excepções em matéria administrativa prendem-se com todos os processos em que são partes o Presidente da República, a Assembleia da República e o seu presidente, o Conselho de Ministros, o Primeiro-Ministro, o Tribunal Constitucional e o seu Presidente, o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, o Tribunal de Contas e o seu Presidente e o Presidente do Supremo Tribunal Militar, o Conselho Superior de Defesa Nacional, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o seu presidente, o Procurador- Geral da República e o Conselho Superior do Ministério Público. Para estes processos é competente a secção de contencioso administrativo do STA (artigo 24º do ETAF). Em matéria tributária, fogem à regra da entrada em tribunais tributários de 1ª instância, entrando de imediato na secção de contencioso tributario do TCA, conforme as regras de competencia territorial irão para o Norte ou para o Sul sendo que, os processos em que estão em causa actos administrativos respeitantes a questões fiscais praticados por membros do Governo e pedidos de declaração de ilegalidade de normas administrativas de âmbito nacional, emitidas em matéria fiscal (artigo 38º, als. b) e c) do ETAF). Por sua vez, os processos em que em causa estão actos administrativos do Conselho de Ministros respeitantes a questões fiscais entram na secção de contencioso tributário do STA (artigo 26º,  al. c) do ETAF).

A apreciação dos litígios que caem no âmbito da jurisdição administrativa cabe, em geral, aos tribunais de primeira instância, sendo que cabem aos tribunais superiores outras funções.

Cabe ao TCA, na sua secção de contencioso administrativo conhecer dos recursos jurisdicionais interpostos das decisões dos tribunais administrativos de círculo, com excepção dos quais é competente o STA, segundo o disposto na lei de processo, tendo como principal tarefa estas secções do TCA do Norte e do Sul a apreciação em recurso das decisões dos tribunais administrativos de 1ª instância.

Compete à secção de contencioso administrativo do STA, como Tribunal de cúpulo do Contencioso administrativo, conhecer recursos de revista sobre matéria de direito, e não de facto, interpostos de acordãos dos Tribunais Centrais Administrativos e ainda, em casos especiais,previstos na lei processual, recursos de decisões de tribunais administrativos de círculo (artigo 24º, nº 2 do ETAF).

Os recursos de revista de decisões de tribunais administrativos de círculo que chegam ao STA, ultrapassando o TCA, são aqueles em que, o valor da causa é superior a três milhões de euros ou seja indeterminável, sendo necessário que se suscitem somente questões de direito (artigo 151º, nº 1 do CPTA), não ocorrendo, todavia, este recurso de revista per saltum se o processo em causa disser respeito a problemáticas de funcionalismo público ou relacionadas com formas públicas ou privadas de protecção social (artigo 151º, nº 2 do CPTA).

O STA tem competência para se pronunciar vinculativamente sobre uma questão de direito nova surgida num tribunal administrativo de círculo que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios (artigo 25º, nº 2 do ETAF e artigo 93º do CPTA), sendo necessário que o presidente do tribunal administrativo de circulo requeira a intervenção do STA, podendo não a requerer e determinar que no julgamento do processo intervenham todos os juizes do tribunal, sendo o quorum de dois tercos. O STA, formado por três juizes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo terá de aceitar a apreciação da questão (artigo 93º nº 3 do CPTA).

No artigo 37º do ETAF estão presentes outras funções do STA, estando aqui presentes as acções de regresso contra magistrados.

O pleno da secção do contencioso administrativo do STA tem competência também para conhecer dos recursos de acordãos proferidos pela secção em primeiro grau de jurisdição e dos recursos para uniformização de jurisprudência (artigo 25º nº 1 do ETAF).

Esta reforma  avançou bastante, por vezes mais do que se esperava, e deu passos decisivos em matéria organizatória,  agregando os tribunais administrativos e tributários de 1ª instância e criando uma rede que cobre todo o território nacional e tendo o auxílio do desdobramento do TCA em dois tribunais centrais administrativos (Norte e Sul).

 Se tivermos em conta que, nos termos da lei processual, quase todos os processos entram agora em 1ª instância nos tribunais administrativos (salvo alguns que entram directamente no STA), que os tribunais centrais administrativos são tribunais de 2ª instância e que o STA é fundamentalmente um tribunal de revista, temos uma estrutura organizatória que se aproxima da que é hoje a organização da jurisdição ordinária comum e que é a mais racional, havendo a apreciação inicial dos litígios pelos tribunais de 1ª instância, depois recurso de apelação para os tribunais centrais administrativos (2ª instância) e recurso de revista para o STA.

A reforma da justiça administrativa colocou-nos entre os primeiros países da Europa (Alemanha, Espanha e França), nesta matéria e soube articular a defesa dos direitos subjectivos com a defesa do cumprimento de importantes interesses públicos por parte da Administração. 

Janine Lopes Saraiva, nº17325

A Legitimidade Processual enquanto Pressuposto Processual relativo às Partes

            Os Pressupostos Processuais são condições prévias à apreciação do mérito da causa que têm de previamente estar reunidas e verificadas para que se conheça do mérito da causa e haja uma possivel absolvição do pedido que consequentemente faça caso julgado material e que não conduza assim a uma absolvição da instância, fazendo assim meramente um caso julgado formal, pois, não estando reunidos os pressupostos processuais o mérito não foi sob qualquer espectro observado. São pressupostos processuais, todos os requisitos necessários para que o tribunal possa proferir uma decisão (Sentença) de mérito, ou como refere o Sr Professor Vieira de Andrade, constituem pressupostos processuais (condições de procedibilidade), “ os elementos de cuja verificação depende, num determinado processo, o poder-dever do juiz se pronunciar sobre o fundo da causa, isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma decisão”. Estamos perante um pressuposto processual relativo aos sujeitos processuais e não ao objecto sendo que, está indissociavelmente ligada aos problemas da qualidade de parte.

            Nos arts 9º e ss do CPTA surgem regulados os pressupostos processuais relativos às partes, sendo que o regime da legitimidade é autonomizado pelas diversas especificidades que apresenta contudo a Legitimidade activa não se encontra somente regulada no art 9º mas também nos arts 40º, 55º, 68º, 73º e 77º. Devemos ter como ponto de partida, como base da nossa análise o art 9º e depois os restantes arts referentes à acção especial (excepto o art 40º que diz respeito à legitimidade contratual).

            A Legitimidade tem como ponto de partida, como consta também do CPC o que se alega na petição inicial “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. A Legitimidade activa pertence tanto a particulares como a entidades públicas. Esta Traduz-se, assim, em ser o demandante o titular do direito e demandado o sujeito da obrigação, pressupondo que o direito e a obrigação na verdade existam.

A legitimidade decorre da alegação da posição de parte numa relação material controvertida, o que significa que o critério, é o da atribuição da legitimidade “ em razão da posição dos sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica substantiva”. Portanto, é necessário que haja uma ligação entre a relação material e a relação processual.

Devemos separar a legitimidade activa e a passiva, sendo distintas em função de, no primeiro caso implicar a titularidade do direito de acção, no caso do autor, ou réu reconvinte ou relativa a entidade contra quem se formula o pedido, o réu portanto, sendo esta a entidade prejudicada pela sua procedência.

A legitimidade activa, encontra-se prevista no art 9º do CPTA, sendo que se entende parte legitima do lado activo, do lado do autor, portanto, quando este “alegue ser parte na relação material controvertida”, ou seja, sempre que alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido. Segundo o Sr Professor Vasco Pereira da Silva, “basta uma alegação plausível, pelo autor, da titularidade da posição subjectiva respectiva, na medida em que, «saber se ele é ou não titular do direito é algo que pertence ao fundo da causa»”, ou seja é algo que se vem a descobrir no próprio processo, dizendo já respeito ao mérito, à substância e não à forma e aos Pressupostos Processuais, sendo esta uma perspectiva partilhada por Paula Costa e Silva advindo do próprio conceito de parte, no âmbito do Processo Civil.

A solução prevista no artigo 9º, nº1 corresponde ao já estabelecido no regime do CPC, no artigo 26º, nº 3.

No artigo 9º, nº 2 do CPTA, tal como sucede no artigo 26º- A do CPC, assiste-se a uma extensão da legitimidade a quem não alegue ser parte numa relação material controvertida e que se proponha submeter à apreciação do tribunal. Um cidadão pode, no gozo dos seus direitos civis e políticos dirigir-se a um tribunal administrativo. Este art. reúne disposições que afastam o regime regra, prevendo situações de extensão da legitimidade a quem não alegue ser parte na relação material controvertida que se propõe a tribunal. Assim, as acções para invalidação de contratos deixam de ser apenas propostas pelas partes na relação contratual, para passarem a ser propostas pelas pessoas e entidades elencadas no artigo 40º, como é o caso do MP e às entidades que nos termos do artigo 9º/2, podem agir em defesa de valores que o preceito enuncia.

A legitimidade activa cabe não somente a particulares como também a entidades públicas, como referi, sendo que o art.9º, nº2, vem estender a legitimidade processual a quem não alegue, nos termos do nº 1 ser parte numa relação material que proponha submeter à apreciação do tribunal. Este preceito tem como finalidade o exercício por parte dos cidadãos, do direito de acção popular, sendo que, esta ideia se traduz num alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa. Esta abertura, vem igualmente prevista no art 52º, nº3 da CRP, o que faz desta norma uma das mais importantes conquistas processuais para a defesa de direitos e interesses fundamentais constitucionalmente consagrados.

Dos dois números do art. 9º do CPTA podemos concluir que, para além dos sujeitos privados, que actuam na defesa dos seus próprios interesses (art 9º, nº1), sejam também tidos como sujeitos processuais, o actor público e o actor popular. Estes, agem para a defesa da legalidade e do interesse público “independentemente de ter interesse pessoal na demanda”, prosseguindo a tutela objectiva de bens e valores constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.

No que concerne à legitimidade passiva, o critério é, também, o da relação material controvertida, assim como verificámos com a legitimidade activa considerando-se como partes as entidades públicas, mas também os indivíduos ou pessoas colectivas privadas, sujeitos às obrigações e deveres simétricos dos direitos subjectivos alegados pelo autor. As partes contra quem se vai propôr a acção são os sujeitos passivos. Esta legitimidade, cabe em princípio ao titular do dever na relação material controvertida, na relação substantiva, em regra, uma pessoa colectiva pública, mas também aos terceiros contra-interessados, enquanto prejudicados directos com a procedência do pedido. Todavia, segundo o Sr Professor Vieira de Andrade, poderá também verificar-se que os pedidos sejam dirigidos contra sujeitos privados, “quando estes, pela actividade que desenvolvem, sejam equiparados a entidades públicas, quer quando estejam em causa pretensões contra eles de outros sujeitos privados, perante a inércia administrativa ou mesmo de pessoas colectivas publicas que não possam ou não queiram utilizar os seus poderes de autoridade”.

O Sr Professor Vasco Pereira da Silva refere ainda como característica da moderna Administração “a dimensão multilateral das formas de actuação administrativa”, considerando neste sentido, que hoje em dia, muitas das relações administrativas já não são simplesmente bilaterais, não se perspectivam numa simples relação entre dois sujeitos (particular vs autoridade administrativa), sendo antes multilaterais, por implicarem o envolvimento ou chamamento a juízo de todos os titulares da relação material controvertida.

Na reforma do Contencioso Administrativo, o legislador consagrou algumas normas relevantes neste âmbito, como o art. 12º (coligação), o art 48º (processos em massa) e 57º (contra-interessados), todos do CPTA. Estabeleceu-se, neste sentido, a possibilidade da ocorrência de situações de pluralidade de partes que correspondem às figuras do litisconsórcio e da coligação. Há litisconsórcio nos casos em há um único pedido, e uma única relação jurídica substancial. O litisconsórcio pode ser activo ou passivo, sendo que, quando todos os pedidos são formulados por todas as partes estamos perante um litisconsórcio activo e, quando formulados contra todas as partes encontramo-nos perante  um litisconsórcio passivo. O Sr Professor Viera de Andrade considera estar previsto no art. 10, nº 8 do CPTA, nas pretensões dirigidas contra uma entidade pública, entre essa entidade e outra(s), cuja colaboração seja exigida pela satisfação de tais pretensões um Litisconsórcio necessário passivo.

Conclui-se, deste modo, que este pressuposto processual, assegura que no Contencioso Administrativo, haja uma efectiva tutela a quem quer que se lhe dirija. Apesar de ter na sua base ou como sua função principal a tutela de interesses particulares, é ainda necessário ter-se em consideração a sua função objectiva de defesa da legalidade e do interesse público. Pelo que, assegura uma efectiva tutela, não apenas relativamente aos indivíduos que intervêm em defesa dos seus direitos e interesses, mas também quanto aos outros sujeitos, que de alguma forma sejam afectados pela prática ou omissão do acto administrativo.

A concepção clássica partia da ideia de que o particular não era sujeito, sendo somente um objecto do poder soberano, não tendo qualquer direito perante a administração todavia, no actual Código consagra-se a regra de que o particular e a administração são partes no processo, existindo um princípio de igualdade efectiva de participação processual (art.6º do CPTA). Este princípio refere as possibilidades de intervenção no processo, mas também a própria possibilidade de qualquer sujeito vir a ser sancionado pelo tribunal, (p.e. litigância de má fé).

No que respeita à legitimidade activa, em primeiro lugar, é considerado como parte legitima o autor, sempre que alegue ser parte na acção material controvertida, artigo 9º nº1 do CPTA. Assim, tendo uma razão com fundamento basta a sua alegação para ser titular de uma posição jurídica.

O contencioso administrativo tem de ser entendido no quadro das relações jurídicas multilaterais, de modo a permitir o chamamento a juízo de todos os titulares da relação material controvertida, fazendo coincidir a relação processual com a substantiva.

Janine Lopes Saraiva, nº17325