Interesse processual e recurso hierárquico necessário

No seguimento do trabalho anteriormente exposto, venho expor essencialmente a problemática do controlo judicial imediato (ou não) dos actos administrativos, fazendo pontualmente e, quando tal se mostre necessário, menção ao interesse em agir.

Neste sentido, trata-se do requisito da definitividade vertical do acto administrativo impugnável, isto é, da questão de saber se a impugnação contenciosa de actos administrativos se encontra dependente, e em que condições, da prévia utilização, pelo impugnante, de vias de impugnação administrativa e, em particular, da interposição do recurso hierárquico necessário.

O CPTA deixou de fazer referência a este requisito, tal como resultava do art. 25.º/1 e 34.º LPTA, vigente até 2003, que se referia às impugnações administrativas necessárias como pressuposto de impugnabilidade dos actos administrativos, isto é, fazia-se depender a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos do seu carácter definitivo e executório, sendo considerados verticalmente definitivos apenas os actos administrativos praticados por órgãos sem superiores hierárquicos ou por subalternos ao abrigo da delegação de poderes ou no exercício de competências exclusivas. Os actos não definitivos eram insusceptíveis de impugnação contenciosa, pelo que a única forma de reacção contra tais actos era o recurso hierárquico; caso a decisão de tal recurso não fosse a pretendida dos recorrentes, poderiam então impugnar jurisdicionalmente a decisão definitiva do superior. Tendo em conta o Âmbito muito limitado dos actos definitivos dos subalternos, a regra era a da inimpugnabilidade contenciosa e, portanto, a do recurso hierárquico necessário.

 No entendimento do Prof. Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, o CPTA, não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possa ser objecto de impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos art. 51.º e 59.º/4 e 5 do CPTA, decorre a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativas não é necessária para aceder à via contenciosa e, portanto, não é necessário, para haver interesse processual no recurso à impugnação perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado incessantemente obter a renovação do acto que considera ilegal por via extrajudicial.

O CPTA não tem, porém, o alcance de revogar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias, disposições que só poderiam desaparecer mediante disposições expressas que determinasse que todas elas se considerariam extintas. Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, todos os actos administrativos com eficácia externa pode ser desde logo objecto de impugnação contenciosa. Contudo, nos casos expressamente previstos na lei, as decisões administrativas continuam a estar sujeitas a impugnação necessária, fazendo assim depender o reconhecimento de interesse processual ao autor da utilização das vias legalmente estabelecidas para tentar obter a resolução do litígio por via extrajudicial.

Assim, se for impugnado um acto administrativo perante os tribunais sem ter sido feito uso da impugnação administrativa necessária, a pretensão do particular deve ser rejeitada porque a lei não lhe reconhece interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstração da impossibilidade de obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida.

Num sentido contrário ao exposto, encontramos a posição sufragada pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, Marcelo Rebelo de Sousa, Paulo Otero, que sustenta a possibilidade de controlo imediato dos actos dos subalternos, desde que lesivos para os particulares, chamando à colação o art. 268.º/4 CRP que afirma a possibilidade de “…impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem…”. Segundo os autores supra referidos, ficou, assim, ferido de inconstitucionalidade as disposições legais que estabeleçam o recurso hierárquico necessário, ao desaparecer do quadro constitucional a menção ao carácter definitivo e executório do acto, constituindo uma negação do direito fundamental de recurso contencioso a inadmissibilidade de recurso aos tribunais quando não tenha existido previamente o recurso hierárquico necessário.

Mas num aspecto as duas posições acima expostas, podemos dizer que estão em concordância, na medida em que, se o legislador ordinário impuser requisitos de tal modo excessivos e desproporcionados que se concretizem na imposição de um condicionamento ilegítimo, será violado o direito fundamental de acesso à justiça administrativa.

ALMEIDA, Mário Aroso, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 4.ª edição, 2005.

ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, 10.ª edição, Almedina, 2009.

SILVA, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2009.

Pressuposto processual: interesse processual vs legitimidade

Dedicarei algumas linhas, nesta primeira parte do trabalho (sendo a segunda sobre o recurso hierárquico necessário e o interesse em agir), à análise do pressuposto processual legitimidade e interesse em agir, de forma, espero, sintética e clara.

Sendo a legitimidade o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais, o interesse processual ou interesse em agir, não se confundindo com aquele, traduz-se na necessidade efectiva de tutela judiciária/de um interesse real e actual e, portanto, de factos objectivos que tornem necessário o recurso à via judicial. Por outras palavras, exige-se a verificação da utilidade na procedência do pedido, decorrente da ideia de economia processual. Daí, pode não haver dúvidas quanto à questão de saber se quem está em juízo é parte na relação material controvertida e, no entanto poder questionar-se a existência de uma necessidade de tutela judiciária.

O CPTA não consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contém uma referência expressa a este requisito, designadamente no art. 39.º, a propósito das acções de simples apreciação, que visam ocorrer a lesões efectivas, consequentes da existência de situações graves de incerteza objectiva, ou a ameaças de lesão, resultantes do fundado receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma incorrecta avaliação da situação existente. Também as situações em que estejam em causa a condenação da Administração à não emissão de actos administrativos (art.37.º/2 al. c)), aplica-se igualmente o regime do art. 39.º (Prof. Vieira de Andrade e Mário Aroso de Almeida).

Assim, na acção administrativa comum, o interesse processual complementa a legitimidade activa, na medida em que não basta a titularidade da posição jurídica substantiva para justificar o recurso aos tribunais a fim de obter a sua apreciação (em que por exemplo uma acção de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva só faz sentido se houver uma situação de incerteza, uma ameaça ou o fundado receio de que a Administração adopte uma conduta ilegal e lesiva).

Já no que toca à acção administrativa especial, a questão é mais polémica. Defendem os autores supra referidos que (ao contrário do Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva), que no art. 55.º/1 al. a), embora misturado com a questão de legitimidade, surge uma manifestação do mesmo requisito na exigência de um carácter “directo” ao interesse individual para impugnar actos administrativos. Deste modo, quando se exige que o interesse do impugnante seja “directo”, no sentido que ele deve ser actual, está a fazer-se apelo à ideia de que o impugnante deve estar constituído numa situação de efectiva necessidade de tutela judiciária.

Mais. O Prof. Mário Aroso de Almeida, afirma a existência de interesse em agir em situações de ameaça de lesão, mas que ainda não lesaram ninguém, resultantes do fundado receio da verificação de circunstâncias lesivas (art. 54.º/1 al.b)).

Assim, e seguindo a posição defendida pelos Prof. Vieira de Andrade e Aroso de Almeida, questão que se coloca, independentemente do tipo de acção, é a de apurar, em cada caso concreto, se quem se propõe impugnar esse acto se apresenta como parte legítima e, por outro lado, que do ponto de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer à via judicial.

ALMEIDA, Mário Aroso, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 4.ª edição, 2005.

ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, 10.ª edição, Almedina, 2009.

SILVA, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2009.

Formas de processo

O Código de Processo nos Tribunais Administrativos previu, como se sabe, duas grandes formas de processo: a comum e a especial. A primeira, é aplicável a todos os litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa que, nem no CPTA, nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial, como expressa o art. 37.º/1 CPTA. Na segunda, temos assim, a acção administrativa especial, que engloba a impugnação de actos, a condenação à prática de acto legalmente devido, a impugnação e a declaração de ilegalidade da omissão das normas, previsto no art. 46.º ss. CPTA e os processos urgentes (art. 97.º ss. CPTA), sem prejuízo de outras que não previstas no CPTA.

A acção administrativa comum é o meio adequado de acesso à justiça administrativa se não estiver em causa um litígio relativo à prática ou à omissão de actos administrativos impugnáveis ou de normas. Assim, não poderá ser utilizada para obter a anulação de um acto administrativo impugnável, nem para “obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável” (art. 38.º/2 CPTA). Aplica-se a processos jurídico-administrativos tendencialmente paritários. Já na acção especial, aplica-se no domínio das decisões administrativas, em razão do exercício formal de poderes unilaterais de autoridade, isto é, em que se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular.

O prof. Vieira de Andrade, ao contrário de alguns autores que consideram ser um dos aspectos do “interesse processual”, dado que não há interesse em agir quando o resultado visado pode ser obtido por outro meio, mais adequado, mais rápido ou mais económico, autonomiza este pressuposto relativo ao processo (adequação do meio judicial), pois não se trata apenas da desnecessidade do meio, mas de uma verdadeira condição de admissibilidade da forma processual utilizada.

Nesta matéria, chamo à colação o Ac. 11-02-2011 processo n.º 00147/09.8BECBR(http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/38240e2c39d00e4380257839003b8177? OpenDocument), em que se discute precisamente a questão de saber se a acção a utilizar deveria ter sido a comum ou a especial. Para o que nos interessa, na acção peticionava-se a condenação do R. a reconhecer que o contrato celebrado entre este e a autora permaneça válido e eficaz e que se considere ilegal e sem validade a declaração de rescisão efectuado pelo R.

A A. inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra,  proferida na acção administrativa comum, pela mesma deduzida contra o R., que julgando ocorrer excepção de erro na forma de processo absolveu o R. da instância. A A. alega que a decisão proferida no âmbito da 1ª instância em que absolve R. sofre do vício de violação de lei e que, nos termos da alínea h) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA, é aplicável a acção administrativa comum, e não a acção administrativa especial, enquadrando-se na referida disposição a resolução do contrato celebrado entre a A. e a R. Afirma ainda que, o que se pretende é sim verificar se o acto contratualmente previsto foi correctamente exercido e, deste modo, não se trata de um acto administrativo isolado precedido ou não de um determinado procedimento administrativo, mas antes a resolução de um contrato, com efeitos que acarreta a destruição total de uma realidade complexa, terminando dizendo que a “Meritíssima Juiz a quo violou as normas constantes dos artigos 37.º, n.º 2, al. h), 41.º e 66.º (este por interpretação a contrario), todos do CPTA”.

R. contra-alega que o acto do qual derivam todos os efeitos que a A. pretende anular com a acção é o acto de rescisão do contrato, que era contenciosamente impugnável através do meio processual próprio - a acção administrativa especial.

A 1ª secção de contencioso administrativo, quanto à questão de saber se os actos jurídicos unilaterais da Administração são susceptíveis de impugnação em sede de acção administrativa especial ou se no âmbito da acção administrativa comum, diz que importa ter presente, tal como referi nas primeiras linhas, que a “acção administrativa comum por regra tem por objecto a resolução de litígios nos quais a Administração surge “despojada” do seu “ius imperii” (denominadas «relações jurídicas paritárias» em que a actuação daquela não consista na prática de actos administrativos ou edição de normas), ao passo que a acção administrativa especial constitui o meio próprio tipo e legalmente imposto para dirimir os litígios em que a Administração se mostra investida dos seus poderes de autoridade (através da prática de actos administrativos ou edição normas), sendo, por conseguinte, a forma processual adequada na qual se apreciam e julgam apenas os litígios que se prendam com impugnação actos administrativos/regulamentos ou normas administrativas, pedidos condenação à prática de actos devidos e de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas (art. 37.º e 46.º do CPTA).”

Daí que, o objecto da acção administrativa comum se mostre, nomeadamente e no que aqui releva, incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a invalidação de acto administrativo (arts. 46.º, n.º 2, al. a) e 50.º e segs. do CPTA), a condenação à prática dum acto administrativo (art. 46.º, n.º 2, al. b), 66.º ss. do CPTA) ou ainda o efeito que resultaria da anulação acto administrativo (art. 38.º, n.º 2 do CPTA).

Refira-se ainda, tendo por base os doutos prof. Vieira de Andrade, Aroso de Almeida e Pedro Gonçalves, que o CPTA não admite ou não permite que a acção administrativa comum sobre contratos possa ser utilizada como meio, ainda que indirecto, para impugnar acto administrativo inserido em execução do contrato já que nesse caso o meio contencioso pertinente será a acção administrativa especial de impugnação.

Concluiu-se assim em não dar provimento ao recurso jurisdicional, constatando que a A. deduziu acção administrativa comum, devendo ter sido em acção especial (art. 46.º/2 al. a) do CPTA), inexistindo “a fortiori”, qualquer infracção ao que se dispõe nos arts. 37.º, n.º 2, al. h) do CPTA.