A Tramitação na Acção Administrativa Especial

As Fases da Tramitação na acção administrativa especial:

É, desde logo, possível distinguir cinco fases processuais, sendo estas a fase dos articulados, do saneamento, da  instrução, da discussão e por último do julgamento.

 A fase dos articulados:

Os articulados neste tipo de acção são, em regra, a Petição Inicial, através da qual o autor dá início ao Processo, ao abrigo do Princípio do Dispositivo, apresentando os factos que originam a pretenção e formulando o pedido e a Contestação, onde ao abrigo dos princípios do Contraditório e da Igualdade de Armas, se chama o réu à demanda para que tenha também oportunidade de se pronunciar sobre os factos de que é acusado,assim pode defender-se por impugnação ou excepção quer dilatória, quer peremptória (impeditiva, extintiva ou modificativa). Em certas ocasiões podem ser apresentados pelas partes articulados supervenientes,  a que poderá ser contraposta uma resposta.

A lei não prevê a existência de réplica ou tréplica na acção administrativa especial. No entanto, se forem invocadas questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo, o tribunal, no respeito pelo Princípio do Contraditório, como referi, ouvirá necessariamente o autor antes de proferir o despacho saneador  (artigo 87º, nº 1, alinea a), do CPTA).

Esta fase tem o seu início com  a propositura da acção, através da apresentação da petição inicial na secretaria (artigo 78º, nº 1, do CPTA), sendo recebida, preferencialmente, por transmissão electrónica de dados, valendo como data da prática do acto processual a da respectiva expedição, ou mediante remessa pelo correio, sob registo, ou envio através de telecópia, valendo então como data da prática do acto, respectivamente, a da efectivação do registo postal e a da expedição (150º, nº 2, alineas b) e c), do CPC).

A Petição Inicial tem de observar e preencher um conjunto de requisitos para que não seja considerada inepta.  São menções obrigatórias  ao abrigo do disposto no artigo 467º do CPC, sendo que, ainda foram acrescentadas ao elenco das constantes do artigo 36º da antiga Lei de Processo nos Tribunais Administrativos para os recursos de anulação, a indicação do valor da causa, sendo este relevante para determinar se o processo é julgado em tribunal singular ou colectivo e, se é admissível recurso da sentença proferida em primeira instância, e de que tipo (artigos 31º, nº 2, alineas b) e c) do CPTA e 40º, nº 3, do  ETAF, e para efeitos de custas, a indicação da forma do processo e a indicação dos factos a provar (juntando os documentos que desde logo os provem ou informando que os mesmos constam do processo administrativo).

O nº 4 do artigo 78º do CPTA confere ao autor a faculdade de requerer na Petição Inicial a dispensa de produção de prova, da apresentação de alegações finais, as quais não terão lugar se a entidade demandada, na sua contestação, convier expressamente na dispensa ou nada disser em contrário (artigo 83º, nº 2).

Sendo obrigatória a constituição de advogado nos processos da competência dos tribunais administrativos (artigo 11º, nº 1 do CPTA), e sem prejuízo das regras próprias da representação da Administração Pública nestes processos ( artigo 11º, nº 2 a 5 do CPTA), a petição deve ser instruida com procuração forense e com documento comprovativo do prévio pagamento da taxa de justiça ou da concessão de apoio judiciário (artigos 79º, nº 1 do CPTA).

Nos nº 3 a 5 do art 79º consagram-se algumas especialidades em matéria de instrução da petição inicial. Assim, sendo pedida a declaração de inexistência jurídica de um acto administrativo, o autor deve produzir ou requerer a produção da prova da respectiva aparência, e sendo pedida a condenação à prática de acto devido, deve o autor instruir a petição com documento comprovativo do indeferimento, caso tenha existido, ou, na falta de acto expresso, com cópia do requerimento apresentado, recibo ou outro documento comprovativo da entrada do respectivo original nos serviços competentes.

À semelhanca do que se encontra disposto no artigo 474º do CPC), a secretaria deve recusar o recebimento da petição inicial, justificando por escrito, sempre que estejamos perante um dos casos previstos no nº 1 do artigo 80º do CPTA. O nº2 remete para a lei processual civil sendo que, deste modo, da recusa de recebimento cabe reclamação para o juiz, cabendo sempre agravo do despacho que confirme o indeferimento (independentemente, portanto, do valor da causa), como resulta do artigo 475º, nº 1 e 2, do CPC. Por outro lado, tem-se por segura a aplicabilidade à acção administrativa especial do benefício concedido ao autor pelo artigo 476º do CPC, que consiste na apresentação de outra petição inicial ou de junção do comprovativo do prévio pagamento da taxa de justiça dentro dos dez dias subsequentes à recusa de recebimento ou de distribuição da petição ou à notificação da decisão judicial que a haja confirmado, valendo como data da propositura da acção àquela em que a primeira petição foi apresentada.

            Podemos, desde logo, verificar que é ao autor que cabe o Impulso Processual, sendo que, como primeiro interveniente na acção, lhe cabe uma primeira verificação dos pressupostos processuais (qual o tribunal competente, aquele que reúne melhores condições de apreciação da sua causa, se a parte que visiona como réu tem personalidade judiciária, capacidade, se é parte legítima, se há interesse em agir, etc.)

A distribuição:

O CPTA dedica um artigo a este problema, o art 26º, fixando a periodicidade com que ocorre a distribuição e os critérios que a ela presidem, no respeito pelos princípios da imparcialidade e do juiz natural.

Cabe ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais estabelecer os critérios que devem presidir à distribuição de processos, conforme decorre dos artigos 26º, alinea a), do CPTA e 74º, nº 2, alinea o), do ETAF.

A citação da entidade demandada e dos contra-interessados e a notificação do Ministério Público:

Tal como estudámos no processo civil (artigo 479º), uma vez recebida a petição inicial cabe à secretaria promover a citação da entidade demandada e dos contra-interessados, se existirem, para que estes, ao abrigo dos Princípios do Contraditório e da Igualdade de Armas, direitos fundamentais do réu, contestarem (artigo 81º, nº 1, do CPTA). O que significa que, em regra, o processo só é concluso ao juiz depois da apresentação da contestação ou decorrido o respectivo prazo.

Todavia, pode acontecer que o juiz seja chamado a decidir a reclamação da eventual recusa de recebimento da petição inicial pela secretaria. Por outro lado, quando existam mais de 20 contra-interessados, o tribunal pode promover a citação destes mediante a publicação do anúncio a que se refere o nº 1 do artigo 82º. Tratando-se de processo de declaração com forca obrigatória geral da ilegalidade de uma norma, o juiz, no despacho que ordene ou dispense a citação da entidade demandada, mandará publicar anúncio da formulação do pedido pelo meio e no local utilizados para dar publicidade à norma, com vista a permitir a intervenção de eventuais contra-interessados (nº 5).

Além da citação da entidade demandada e dos contra-interessados, é também fornecida ao Ministério Público uma cópia da petição e dos documentos que a instruem (salvo, naturalmente, se este figurar no processo como autor), de modo a permitir-lhe a sua intervenção nos autos, nos termos que adiante veremos.

A contestação da entidade demandada e dos contra-interessados. O envio do processo administrativo:

O prazo de contestação é de 30 dias, correndo em simultâneo para a entidade demandada e os contra-interessados (artigo 81º, nº 1 do CPTA). Existindo, no entanto, motivo ponderoso que impeça ou dificulte anormalmente a organização da defesa, esse prazo poderá ser prorrogado pelo tribunal até ao limite de mais 30 dias, precedendo requerimento nesse sentido, ao abrigo do nº 5 do artigo 486º do CPC.

Os nº 2 e 3 do artigo 81º do CPTA contemplam os casos de citação errónea de órgao da entidade demandada, por motivo imputável ao autor. Nessa eventualidade (por exemplo, na petição inicial o autor indicou como autor do acto impugnado um director-geral quando, afinal, se trata de um acto do ministro, sendo, por tal motivo, a citação feita na pessoa do primeiro, ou nomeou como autor da decisão o chefe da secretaria da câmara municipal, quando o acto foi praticado por um vereador, sendo que, por essa razão, citado foi aquele e não este), o órgao efectivamente citado deve dar conhecimento imediato do processo ao autor do acto, beneficiando a entidade demandada de um prazo suplementar de 15 dias para contestar a acção.

Cumpre sublinhar que este regime não se aplica aos casos de ilegitimidade passiva, isto é, aqueles em que a acção administrativa especial foi erroneamente proposta contra uma pessoa colectiva ou ministério diferentes daquele a cujos órgãos é imputável a acção ou omissão (artigo 10º, nº 2, 3 e 5, nomeadamente, do CPTA). Nessa eventualidade, a entidade demandada deverá arguir a excepção de ilegitimidade passiva, seguindo-se os demais tramites (despacho de aperfeicoamento, nos termos do artigo 88º, nº 2).

A entidade demandada deve deduzir na contestação toda a matéria relativa à defesa, juntando os documentos para demonstração dos factos cuja prova se propõe fazer (artigo 83º, nº 1). Se for caso disso, deverá tomar posição sobre o requerimento do autor de dispensa de prova e alegações finais (nº 2 do mesmo preceito).

À falta de contestação ou de impugnação especificada seguem-se as consequências previstas no nº 4 do artigo 83º do CPTA: a mesma não importa confissão dos factos articulados pelo autor, todavia o tribunal aprecia livremente essa conduta para efeitos probatórios (artigo 83º, nº 4).

No artigo 8º, nº3, do CPTA consagra-se o dever de remessa ao tribunal, em tempo oportuno, do processo administrativo e demais documentação respeitante à matéria do litígio por parte da entidade demandada. O envio deve ter lugar com a contestação ou dentro do respectivo prazo, dando-se conhecimento da junção a todos os intervenientes no processo (artigo 84º, nº 1 e 6). Sem prejuízo da sua requisição pelo tribunal, o processo administrativo pode ser substituido por fotocópias autenticadas, devidamente ordenadas (artigo 84º, nº 3). Na falta de envio tempestivo do processo administrativo sem justificação aceitável, e para além da efectivação da responsabilidade que ao caso couber, poderá ser imposta pelo tribunal uma sanção pecuniária compulsória (nº 4 do artigo 84º).

Quais as consequências dessa falta para a tramitação da acção? Com vista a obviar à demora do processo, o código estatui que a mesma nao impede o prosseguimento dos autos, acarretando uma importante consequência desfavorável para a entidade que lhe deu causa: se a omissão tiver tornado a prova impossivel ou de dificuldade considerável, consideram-se provados os factos invocados pelo autor (nº 5 do artigo 84º).

Entretanto, os contra-interessados têm direito de consulta do processo administrativo com vista à apresentação da sua própria contestação. Nos termos do nº 5 do artigo 83º do CPTA, se a consulta não lhes tiver sido facultada durante o prazo da contestação, o juiz deverá autorizar a apresentação da contestação no prazo de 15 dias a contar da notificação da respectiva junção aos autos.

A intervenção do Ministério Público:

Nos dez dias subsequentes à notificação da junção aos autos do processo instrutor ou, não havendo lugar a esta, da apresentação das contestações (nº 5 do artigo 85º e 6 do artigo 84º), o Ministério Público pode(i) solicitar a realização de diligências instrutórias, (ii) pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens constitucionalmente protegidos, e (iii), no caso dos processos impugnatórios, invocar causas de invalidade diversas daquelas que tenham sido arguidas pelo autor ou quaisquer questões determinantes da nulidade ou inexistência do acto impugnado (artigo 85º, nº 2 a 4). Do exercicio de tais poderes serão as partes imediatamente notificadas (nº 5, in fine).

O artigo 85º, nº 2, não fala genericamente da emissão de um “parecer sobre a decisão final a proferir” pelo tribunal. O Ministério Público não pode, assim, aconselhar a emissão de uma decisão de mera forma, que não se pronuncie sobre o mérito da causa. O Ministério Público deixa de poder intervir em defesa da chamada legalidade processual, para o efeito de suscitar a regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do recurso e de se pronunciar sobre questões dessa natureza que não tenha suscitado (possibilidade anteriormente prevista no artigo 27º, alinea a), da LPTA) (...). A “pronúncia sobre o mérito da causa só pode ser emitida “em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº 2 do artigo 9º”. A intervenção do Ministério Público não tem, deste modo, lugar em todos os processos. Pelo contrário, o Ministério Público só está habilitado a pronunciar-se sobre o mérito da causa, aconselhando o tribunal a decidi-la em determinado sentido, quando se preencham os pressupostos do artigo 85º, nº 2 .

A intervenção do Ministério Público passa a ter lugar só quando ele se sinta mobilizado para o efeito pela natureza das questões envolvidas. Há-de tratar-se, por isso, de uma intervenção que não ocorre por dever de oficio,  tendo lugar apenas nos processos que, pela natureza das questões que se colocam, de acordo com o disposto no artigo 85º,nº 2, justifiquem que o Ministério Público lhes dedique a sua atenção.

O Ministério Público, seja como for, conserva o poder de assumir a posição de autor, requerendo o prosseguimento de processo que tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor, conforme se dispõe no artigo 62º.

3- A fase do saneamento do processo:

            O despacho saneador:

Uma vez concluida a fase dos articulados, e não se prevendo a realização da audiência preliminar do artigo 508º-A do CPC , começa-se a fase do saneamento do processo.

O Despacho Saneador é proferido em três situações, conforme previsto no artigo 87º, nº 1, do CPTA): em primeiro lugar, quando lhe cumpra conhecer de questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo. Em segundo, quando conheça do mérito da causa ou de alguma excepção peremptória.Por último, quando determine a abertura de um período de produção de prova (atente-se ao facto que não é pelo simples facto de existirem factos controvertidos que tem de haver este período de produção de prova, na medida em que, por vezes as provas apresentadas são por elas próprias suficientes, residindo o problema não na prova mas na falta de convicção formada no Juíz.

As questões que obstam ao prosseguimento do processo devem ser decididas no despacho saneador, para que o mais rapidamente possivel se promova o mérito da causa, sendo este o fim mais desejável do processo. A enumeração, meramente exemplificativa, dos fundamentos do não prosseguimento do processo consta do artigo 89º, nº 1, do CPTA, tendo o seu lugar paralelo no artigo 494º do CPC. As questões que não forem apreciadas no despacho saneador já não podem ser ulteriormente suscitadas nem decididas e, as ali decididas, não podem ser reapreciadas (salvo, naturalmente, por via de recurso), conforme se dispõe no nº 2 do artigo 87º do CPTA.

O conhecimento (total ou parcial) do mérito da causa, se o estado do processo o permitir, tem lugar no despacho saneador, sempre que o autor tenha requerido, sem oposição dos demandados, a dispensa de alegações finais, bem assim, o conhecimento de eventuais excepções peremptórias tem lugar após audição do autor, pelo prazo de 10 dias. É necessário que se verifiquem comulativamente estes vários requisitos.

Quando o processo haja de prosseguir e subsista matéria de facto controvertida, cabe ao juiz ou relator determinar, no despacho saneador, a abertura de um período de produção de prova (artigo 90º).

 O suprimento de excepções dilatórias e o despacho de aperfeiçoamento dos articulados:

No exercício do poder de direcção do processo previsto no artigo 265º do CPC, o juiz, nos termos do disposto no artigo 88º, nº 1, do CPTA, deve procurar corrigir oficiosamente  deficiências ou irregularidades de carácter formal que detecte nas peças processuais e, desde logo, na petição inicial. Se, todavia, a correcção oficiosa não for viável, deve proferir despacho de aperfeiçoamento, com vista ao suprimento de excepções, quando, naturalmente, estas forem susceptíveis de sanação. As excepções das alineas c), com a ressalva de ter havido o erro a que alude o nº 4  , h) e i) do nº 1 do artigo 89º do CPTA, bem como a incompetência do tribunal por a questão nao caber no âmbito da jurisdição administrativa não são susceptíveis de sanação. A correcçãao, pela parte, das imperfeições do seu articulado, pode fazer-se no prazo de 10 dias (nº 2). Na falta de suprimento ou correcção, deve haver absolvição da instância, sem haver possibilidade de aproveitar o prazo (nº4). A absolvição da instância sem prévio despacho de aperfeiçoamento, porque o juiz considerou a deficiência ou irregularidade irremediáveis, dá ao autor a possibilidade de, no prazo de 15 dias desde aa notificação dessa decisão, apresentar uma nova petição inicial, onde se verificam os pressupostos que não estavam presentes, atendendo-se para efeitos de tempestividade da acção à data de apresentação da primeira Petição Inicial(nº 2 do artigo 89º).

O nº4 diz-nos que não é dada uma “segunda oportunidade” ao autor, pois, se subsistir o fundamento que determinou a decisão de não prosseguimento da acção não é possivel apresentar nova petição e aproveitar o prazo.

No caso da acção contra um acto de indeferimento, há lugar ao convite para substituição da petição se o autor apenas tiver deduzido um pedido anulatório (artigo 51º, nº 4, do CPTA). Tal convite destina-se a permitir-lhe a formulação do pedido adequado, que é o de condenação à prática doe acto legamente devido (artigo 67º, nº 1) e, se o mesmo for correspondido, proceder-se-á a nova citação da entidade demandada e dos contra-interessados para contestarem.

A fase da instrução:

Os meios de prova:

As partes têm o ónus de indicar nos seus articulados os actos cuja prova se propõem fazer (artigos 78º, nº 1, alinea l), e 83º, nº 1, do CPTA). O Ministério Público pode requerer a realização de diligências instrutórias (artigo 85º, nº 2). Se o processo houver de prosseguir e a materia de facto alegada se mostrar ainda controvertida, o juiz determinará a abertura da instrução, fixando no despacho saneador um periodo de produção de prova (artigo 87º, nº 1, alinea c) podendo também, ordenar as diligências que considere necessárias para o apuramento da verdade (artigo 90º, nº 1 CPTA e artigo 265º, nº 3, do CPC).

Devemos aplicar o regime da lei processual civil ( Artigos 513º a 645º do CPC) no que concerne à matéria da prova. Quando for claramente desnecessário, o juiz ou relator pode indeferir requerimentos dirigidos à produção de prova ou recusar a utilização de certos meios desta, mediante decisão fundamentada (artigo 90º, nº 2). Em processos em que predomina a prova documental, o requerimento de outro tipo de prova, especialmente testemunhal, pode constituir um mero expediente dilatório, o que torna esta solução plenamente justificável (Princípio da Economia Processual).

Os casos de instrução diferida:

A regra é que a Instrução ocorre num único momento processual, independentemente dos pedidos formulados pelo autor.

No caso particular da cumulação do pedido de condenação da Administração à prática de actos ou à realização de prestações com o pedido principal de reconhecimento da ilegalidade de acção ou omissão ( artigos 46º, nº 2, 47º e 4º do CPTA), a instrução pode ter lugar em várias fases, iniciando-se com a destinada a esclarecer as questões respeitantes ao pedido principal e só posteriormente se realizando a respeitante ao pedido cumulado (artigo 90º, nº 3) e podendo, até, não chegar a realizar-se se, entretanto, o tribunal concluir pela improcedência do pedido principal (nº 4).

Esta solução prende-se com o princípio da adequação formal (artigo 265º-A do CPC.

            A fase da discussão:

A audiência pública:

No artigo 91º do CPTA está prevista a realização de uma audiência pública, a qual pode ter lugar oficiosamente ou precedendo o requerimento das partes.

Uma vez concluida a produção de prova, pode o juiz ou relator, sempre que a complexidade da matéria o justifique, determinar a respectiva realização, sendo que, neste caso, a audiência se destinará exclusivamente à discussão oral da matéria de facto (artigo 91º, nº 1).

A audiência pública pode também verificar-se a pedido de qualquer das partes, destinando-se então, para além da discussão da matéria de facto, à dedução oral de alegações de direito (nº 2 e 3). O tribunal pode, no entanto, recusar a sua realização, mediante um despacho fundamentado, se entender que a diligência não se justifica, em virtude da matéria de facto provada documentalmente não ser controvertida.

As alegações escritas:

Não havendo lugar a audiência pública por iniciativa das partes, e não tendo estas prescindido das alegações escritas, as partes são notificadas para as apresentarem se quiserem, pois, estas alegações são facultativas, tendo um prazo para o efeito de 20 dias, que corre primeiro para o autor e, depois, simultaneamente, para a entidade demandada e os contra-interessados, se existirem (artigo 91º, nº 4, do CPTA).

De acordo com os nº 5 e 6 do artigo 91º, nas alegações o autor pode alargar a causa de pedir, invocando fundamentos novos, de conhecimento superveniente, podendo também, restringi-la expressamente ou ampliar o pedido, nos mesmos termos em que é admitida a modificação objectiva da instância ( artigo 63º).  

A fase do julgamento- a última fase do processo:

 O julgamento, em geral:

Terminada a discussão sobre a matéria de facto e de direito, o processo é concluso ao juiz ou relator, tendo, neste último caso, lugar a vista simultanea aos juizes-adjuntos (salvo dispensa do relator) quando a simplicidade da causa for evidente (nº 1 do artigo 92º). Para tanto, é fornecida cópia das pertinentes peças processuais a cada juiz-adjunto (nº 2).

            As formações ordinárias de julgamento nos diversos tribunais administrativos:

No Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo, o julgamento em secção compete ao relator e a dois juizes e o julgamento no pleno, ao relator e aos demais juizes em exercício na secção (artigos 17º, nº 1 e 2, 34º e 35º, nº 1 e 2, do ETAF), sendo as decisões, em ambos os casos, tomadas em conferência (artigos 17º nº 5, e 35º, nº 2). Já os tribunais administrativos de círculo julgam, de facto e de direito, através de juiz singular (nº 1 do artigo 40º do referido estatuto) salvo, para aquilo que ora releva, nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada dos tribunais administrativos de círculo (que corresponde à dos tribunais judiciais de primeira instância, conforme se dispõe no artigo 6º, nº 3, do mesmo diploma), em que o julgamento da matéria de facto e de direito cabe a uma formação de três juizes (nº 3 do artigo 40º). Este sistema fica a dever-se ao facto de terem sido transferidas para os tribunais de circulo competências que, no passado, se encontravam atribuidas, em primeira instância, a tribunais superiores.

Julgamento em formação alargada e reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo:

Nos tribunais administrativos de circulo intervirão no julgamento todos os juizes se o presidente do tribunal, por razões atinentes ao thema decidendum, assim o determinar ou a situação processual o impuser.

Em determinadas situações, como na questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litigios, a lei confere ao presidente o poder de determinar que o julgamento se faça em formação alargada, sendo o quórum de dois terços dos juizes do tribunal (artigos 41º, nº 1, do ETAF e 93º, nº 1 do CPTA). Estando-se perante processos em massa ( artigo 48º do CPTA), o julgamento em formação alargada terá obrigatoriamente lugar (nº 2 do artigo 41º do ETAF).

Em alternativa ao julgamento em formação alargada, quando facultativo, o presidente do tribunal de círculo pode proceder ao reenvio prejudicial para o Supremo Tribunal Administrativo, a fim de que este, através do pleno da Secção de Contencioso Administrativo (artigo 25º, nº 2, do ETAF), emita pronúncia vinculativa sobre a questão no prazo de três meses (artigo 93º, nº 1, segunda parte).

O conteúdo da sentença:

 O artigo 94º, nº 1 e 2, do CPTA, decalcado sobre o artigo 659º, nº 1 e 2, do CPC trata desta matéria. Quando a questão de direito em causa for simples ou a pretensão do autor manifestamente infundada, é admitida uma fundamentação sumária da decisão (nº 3 do artigo 94º).

Depois de estabelecer, como regra geral, que o tribunal deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, (princípio da plenitude do julgamento), não podendo ocupar-se, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras, senão daquelas que hajam sido suscitadas, o código insere um conjunto de disposições relativas a certos processos de acção administrativa especial.

Tendo havido cumulação dos pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de acto administrativo e de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto impugnado não tivesse sido praticado (artigos 4º, nº 2, alinea a), e 47º, nº 2, alinea b), do CPTA), estabelece-se que, se a adopção da conduta devida envolver a formulação de valorações próprias da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permitir identificar apenas uma actuação como legalmente possível, o tribunal fica impedido de determinar o conteúdo da conduta a adoptar, cabendo-lhe, no entanto, explicitar as vinculações a observar pela Administração (nº 3 do artigo 95º).

Se o quadro normativo permitir especificar o conteúdo dos actos e operações destinados a remover a situação directamente criada pelo acto impugnado, mas não resultarem do processo elementos de facto suficientes para realizar essa especificação, o tribunal notificará a Administração para apresentar proposta fundamentada sobre a matéria, no prazo de 20 dias, ouvindo-se, seguidamente, os demais intervenientes no processo (incluindo o Ministério Público). O tribunal pode, ainda, ordenar as diligências complementares que considere adequadas para a decisão final (nº5).

Finalmente, estabelece-se no nº 6 do mesmo artigo 95º que, tendo sido apresentado pedido de indemnização por danos e não resultando do processo os elementos necessários à liquidação da indemnizacão, terá lugar uma fase complementar de audição das partes, por 10 dias cada, seguida da eventual realização de diligências destinadas a tornar possível essa liquidação.

Bibliografia

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- Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanalise - Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo, Coimbra, 2005

Janine Lopes Saraiva, nº17325

Interesse processual e recurso hierárquico necessário

No seguimento do trabalho anteriormente exposto, venho expor essencialmente a problemática do controlo judicial imediato (ou não) dos actos administrativos, fazendo pontualmente e, quando tal se mostre necessário, menção ao interesse em agir.

Neste sentido, trata-se do requisito da definitividade vertical do acto administrativo impugnável, isto é, da questão de saber se a impugnação contenciosa de actos administrativos se encontra dependente, e em que condições, da prévia utilização, pelo impugnante, de vias de impugnação administrativa e, em particular, da interposição do recurso hierárquico necessário.

O CPTA deixou de fazer referência a este requisito, tal como resultava do art. 25.º/1 e 34.º LPTA, vigente até 2003, que se referia às impugnações administrativas necessárias como pressuposto de impugnabilidade dos actos administrativos, isto é, fazia-se depender a impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos do seu carácter definitivo e executório, sendo considerados verticalmente definitivos apenas os actos administrativos praticados por órgãos sem superiores hierárquicos ou por subalternos ao abrigo da delegação de poderes ou no exercício de competências exclusivas. Os actos não definitivos eram insusceptíveis de impugnação contenciosa, pelo que a única forma de reacção contra tais actos era o recurso hierárquico; caso a decisão de tal recurso não fosse a pretendida dos recorrentes, poderiam então impugnar jurisdicionalmente a decisão definitiva do superior. Tendo em conta o Âmbito muito limitado dos actos definitivos dos subalternos, a regra era a da inimpugnabilidade contenciosa e, portanto, a do recurso hierárquico necessário.

 No entendimento do Prof. Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade, o CPTA, não exige, em termos gerais, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possa ser objecto de impugnação contenciosa. Das soluções consagradas nos art. 51.º e 59.º/4 e 5 do CPTA, decorre a regra de que a utilização de vias de impugnação administrativas não é necessária para aceder à via contenciosa e, portanto, não é necessário, para haver interesse processual no recurso à impugnação perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado incessantemente obter a renovação do acto que considera ilegal por via extrajudicial.

O CPTA não tem, porém, o alcance de revogar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem impugnações administrativas necessárias, disposições que só poderiam desaparecer mediante disposições expressas que determinasse que todas elas se considerariam extintas. Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, todos os actos administrativos com eficácia externa pode ser desde logo objecto de impugnação contenciosa. Contudo, nos casos expressamente previstos na lei, as decisões administrativas continuam a estar sujeitas a impugnação necessária, fazendo assim depender o reconhecimento de interesse processual ao autor da utilização das vias legalmente estabelecidas para tentar obter a resolução do litígio por via extrajudicial.

Assim, se for impugnado um acto administrativo perante os tribunais sem ter sido feito uso da impugnação administrativa necessária, a pretensão do particular deve ser rejeitada porque a lei não lhe reconhece interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstração da impossibilidade de obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida.

Num sentido contrário ao exposto, encontramos a posição sufragada pelo Prof. Vasco Pereira da Silva, Marcelo Rebelo de Sousa, Paulo Otero, que sustenta a possibilidade de controlo imediato dos actos dos subalternos, desde que lesivos para os particulares, chamando à colação o art. 268.º/4 CRP que afirma a possibilidade de “…impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem…”. Segundo os autores supra referidos, ficou, assim, ferido de inconstitucionalidade as disposições legais que estabeleçam o recurso hierárquico necessário, ao desaparecer do quadro constitucional a menção ao carácter definitivo e executório do acto, constituindo uma negação do direito fundamental de recurso contencioso a inadmissibilidade de recurso aos tribunais quando não tenha existido previamente o recurso hierárquico necessário.

Mas num aspecto as duas posições acima expostas, podemos dizer que estão em concordância, na medida em que, se o legislador ordinário impuser requisitos de tal modo excessivos e desproporcionados que se concretizem na imposição de um condicionamento ilegítimo, será violado o direito fundamental de acesso à justiça administrativa.

ALMEIDA, Mário Aroso, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 4.ª edição, 2005.

ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, 10.ª edição, Almedina, 2009.

SILVA, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2009.

À cautela com o Domínio Hídrico

Fazendo jus ao título do nosso blogue, é com cautela, que deve merecer uma análise prima facie ao denominado Domínio Público Hídrico, onde no tocante às atribuições e competências, existe uma nebulosa e labiríntica repartição por diversos Entes, tanto do Estado como das Autarquias Locais.

Numa primeira aproximação ao conceito de Domínio Público, e adoptando um critério funcional, implicando a afectação do bem ao fim público, podendo a titularidade ser exercida por um sujeito público ou privado[1]. Entre as características de base avultam a inalienabilidade, a imprescritibilidade (ou impossibilidade de ser adquirida por usucapião), a impenhorabilidade, a insusceptibilidade de ser dados como garantia de obrigações (hipotecas) e de serem objecto de execução forçada ou de expropriação por utilidade pública (embora seja admissível a desapropriação do Domínio Público Local ou Regional, com reservas…) Para não se cair numa vacuidade conceptual, é necessário delimitar o conceito de coisa pública alicerçado na escassez do bem público para a satisfação das necessidades da colectividade. Logo, é necessário que se tome a noção de coisa pública numa concepção i) subjectiva e ii) objectiva.

i)Em sentido subjectivo um bem é público quando pertence a algum ente público

ii)Em sentido objectivo quando o bem em causa fornece uma utilidade à colectividade pública.

Depreende-se desta distinção que só quando encarado numa perspectiva objectivista é que se vislumbra o sistema solar dos bens que estão ao alcance da identificação como coisas públicas

Afigura-se indubitável o facto de a Lei Fundamental atribuir às pessoas colectivas públicas territoriais a titularidade de bens do Domínio Público, (artigo 84.º da CRP, aditado com a RC/89). Já anteriormente era considerado pela Doutrina a titularidade de certos bens de Domínio Público a outras pessoas colectivas territoriais que não o Estado, contudo esta alteração de paradigma não é irrelevante, traduzindo um comando legiferante que consubstancia a vontade Constitucional na promoção da descentralização administrativa que se afigura proeminentemente no tocante ao Poder Local (arts. 235.º a 254.º CRP) e nas Regiões Autónomas (arts. 225.º a 234.º CRP).

A ratio texto reside na relação que se estabelece entre as ARH[2] que são institutos públicos periféricos do INAG[3], o ICN – Parques naturais e Municípios, designadamente Câmaras Municipais no tocante à manutenção e prevenção do Domínio Público Hídrico. Relação com competências concorrenciais (muitas vezes até coincidentes e complementares)… numa encruzilhada jurídica que permite muitos atropelos à autonomia do Poder Municipal. No que tange ao Domínio Público Hídrico, a questão torna-se muito mais nebulosa, porquanto apesar da sua expressa consagração constitucional (art. 84º 1 a)), o regime jurídico que regula o Direito Público da Água está plasmado na denominada “Lei da Água” [4], dispositivo legal muito complexo e labiríntico como se verá infra.

A reflexão sobre a administração da água, terá que ter por base a unidade de gestão dos recursos hídricos – Bacia hidrográfica[5] o que permite inferir que esta escolha é uma manifestação do conceito de gestão integrada promovendo a integração territorial permitindo uma integração entre os diferentes tipos de usos. No nosso ordenamento o Domínio Público Hídrico é consideravelmente extenso abarcando também as respectivas margens numa largura de 50 metros, abrangendo também as arribas e as “dunas fosseis instáveis”[6]

Em matéria de gestão do Domínio Público Hídrico, foram atribuídas competências à autoridade nacional da água, o INAG. Este Instituto Público tem como uma das atribuições cimeiras coordenação nacional do planeamento das águas. É a este instituto que está incumbido de assegurar a realização dos objectivos que estão especificados nos planos de bacia hidrográfica (art. 8.º nº 2, al. f) e ex vi  art. 7º nº 1 al. a) da Lei 54/2005). Verifica-se neste caso um dever de actuação do INAG caso não sejam realizados os programas da respectiva área de jurisdição das ARH.

Este dever encontra-se plasmado com mais intensidade no art. 8º, nº 3 al. a),  in fine, que permite que INAG possa ter poderes  típicos de superintendência, enquanto poder conferido a uma pessoa colectiva de “guiar a actuação” e nalguns casos poderes de tutela[7]

Este poder, no mínimo, de difícil enquadramento no sentido de que a os poderes de superintendência e de tutela sobre a administração indirecta do Estado competem ao Governo, nos termos do art. 199º, al. d) da CRP.[8]

A dificuldade torna-se crescente quando existe uma omissão no que concerne ao cumprimento dos planos a cargo da ARH, e o INAG não se substituir.  Esta inércia reiterada do órgão normalmente competente para a prática de actos devidos sobre matérias de desconcentração relativa pode fundamentar a intervenção do governo através de uma substituição integrativa.   Assim o exige afinal da reposição da legalidade e todos os corolários do princípio da unidade intra-subjectiva da administração, designadamente o grau máximo de responsabilidade politica do governo junto da AR pela actividade da administração directa do estado sujeita ao seu poder hierárquico[9].          

O labirinto torna-se ainda mais denso se atentarmos nas zonas de Domínio Público Hídrico, às zonas costeiras. E se estas estiverem integradas na Rede Nacional das Áreas Protegidas (RNAP), ao abrigo do art. 10.º do DL nº 142/2008, a complexidade e flexibilidade das competências torna-se abrupta. Porque a competência para iniciar os Planos de Ordenamento da Orla Costeira reside no INAG, (art. 7º do DL nº 309/93)[10], contudo, como se está, v.g. num Parque Natural, as autoridades a quem cabe, agora, a conservação e fiscalização da natureza e biodiversidade, art. 8º do DL nº 148/2008. Ou seja, estas competências que podem ser concorrenciais são um entrave em situações de emergência, como na situação, v.g, da instabilidade da arribas num parque natural onde a ARH não actuou ( ou numa linguagem mais polida, “não foram encontradas soluções técnicas em tempo útil”), nem o INAG avocou a competência delegada. Numa situação como a descrita supra, o Município (s) interessado (s) vêm-se na de por vezes, por inércia das entidades competentes, de ver afectada uma parte importante das receitas e sobretudo do impacto junto dos operadores turísticos, quando são atribuições dos Municípios a promoção do desenvolvimento, art. 13, nº 1, al. n), ex vi art. 28, nº 1, al. e) da Lei 159/99.

Sendo assim, o Município em causa pode recorrer a Juízo em homenagem ao princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa, art. 20º da CRP. Neste caso verifica-se que as autoridades competentes, INAG e ARH, não adoptaram as condutas necessárias no sentido do restabelecimento de direitos dos munícipes, maxime, dos cidadãos.

Quanto à legitimidade activa para actuar em Juízo, verifica-se que as Autarquias Locais, neste caso Câmara Municipal, têm legitimidade para propor e para agir nos termos previstos na lei.

No caso em epígrafe, existirá uma pretensão de conteúdo condenatório. Neste caso trata-se de um litígio inter-administrativo em que a forma seguida será a da acção administrativa comum, art. 37º, al. j) do CPTA porque este corresponde a uma relação jurídica tendencialmente paritária, neste caso entre dois entidades públicas, uma da administração indirecta do Estado, outra da Administração Autónoma do Estado, não havendo qualquer tipo (ou não devendo haver) de poderes de autoridade daquela sobre esta.

Face à complexidade presente é fácil perceber que neste litígio, haveria um pretensão por parte do Município tendo em vista o cumprimento por parte do INAG, das condições necessárias à prática balnear numa determinada zona de um parque natural com arribas instáveis…

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[1] Outros critérios da dominialidade pública podem ser seguidos (em linhas muito gerais) o critério monista, onde se defende a aplicabilidade do Direito Privado ao Domínio Público, o critério dualista que assenta na possibilidade de constituição de Direitos Reais sobre o Domínio Público. como o critério suis generis, que atende à especificidade da propriedade pública como uma propriedade finalista assente em vectores de natureza institucional e orgânica que lhe permitem possuir autonomia.

[2] As Administrações de Região Hidrográfica são institutos públicos periféricos dotados de autonomia administrativa e financeira criando assim uma entidade pertencente a uma administração desconcentrada e especializada. São unidades principais de planeamento e gestão das águas. Foram criadas pelo nº 2 do artigo 3.º da Lei da Água, tendo as delimitações sido operadas pelo DL nº 347/2007.

[3] Instituto da Água é a Autoridade Nacional da Água, que representa o Estado como garante da política nacional das águas como está plasmado no art. 8.º, ex vi art. 7, nº1, al. a) da Lei 55/2005.

[4] Vide Lei nº 55/2005.

[5] A bacia hidrográfica obedece a fronteiras ecológicas, potencialmente ultrapassando os limites territoriais administrativos tradicionais devendo ter em conta a realidade hidrológica.

[6] Cfr. Lei nº 54/2005.

[7] Vide  art. 1, nº 3 da Lei 55/2005.

[8] Que está plasmado nos artigos 41º e 42º da Lei Quadro dos Institutos Públicos

[9] Vide OTERO, Paulo, O Poder de Substituição no Direito Administrativo, volume II, 1997, Almedina, pp. 708, 800 e 801.

[10] Planos de Ordenamento da Orla Costeira.

Diogo Geraldes, aluno nº 17261

Pressuposto processual: interesse processual vs legitimidade

Dedicarei algumas linhas, nesta primeira parte do trabalho (sendo a segunda sobre o recurso hierárquico necessário e o interesse em agir), à análise do pressuposto processual legitimidade e interesse em agir, de forma, espero, sintética e clara.

Sendo a legitimidade o elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de dar sentido útil às decisões dos tribunais, o interesse processual ou interesse em agir, não se confundindo com aquele, traduz-se na necessidade efectiva de tutela judiciária/de um interesse real e actual e, portanto, de factos objectivos que tornem necessário o recurso à via judicial. Por outras palavras, exige-se a verificação da utilidade na procedência do pedido, decorrente da ideia de economia processual. Daí, pode não haver dúvidas quanto à questão de saber se quem está em juízo é parte na relação material controvertida e, no entanto poder questionar-se a existência de uma necessidade de tutela judiciária.

O CPTA não consagra, em termos gerais, o interesse em agir como um pressuposto processual, mas contém uma referência expressa a este requisito, designadamente no art. 39.º, a propósito das acções de simples apreciação, que visam ocorrer a lesões efectivas, consequentes da existência de situações graves de incerteza objectiva, ou a ameaças de lesão, resultantes do fundado receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma incorrecta avaliação da situação existente. Também as situações em que estejam em causa a condenação da Administração à não emissão de actos administrativos (art.37.º/2 al. c)), aplica-se igualmente o regime do art. 39.º (Prof. Vieira de Andrade e Mário Aroso de Almeida).

Assim, na acção administrativa comum, o interesse processual complementa a legitimidade activa, na medida em que não basta a titularidade da posição jurídica substantiva para justificar o recurso aos tribunais a fim de obter a sua apreciação (em que por exemplo uma acção de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva só faz sentido se houver uma situação de incerteza, uma ameaça ou o fundado receio de que a Administração adopte uma conduta ilegal e lesiva).

Já no que toca à acção administrativa especial, a questão é mais polémica. Defendem os autores supra referidos que (ao contrário do Sr. Prof. Vasco Pereira da Silva), que no art. 55.º/1 al. a), embora misturado com a questão de legitimidade, surge uma manifestação do mesmo requisito na exigência de um carácter “directo” ao interesse individual para impugnar actos administrativos. Deste modo, quando se exige que o interesse do impugnante seja “directo”, no sentido que ele deve ser actual, está a fazer-se apelo à ideia de que o impugnante deve estar constituído numa situação de efectiva necessidade de tutela judiciária.

Mais. O Prof. Mário Aroso de Almeida, afirma a existência de interesse em agir em situações de ameaça de lesão, mas que ainda não lesaram ninguém, resultantes do fundado receio da verificação de circunstâncias lesivas (art. 54.º/1 al.b)).

Assim, e seguindo a posição defendida pelos Prof. Vieira de Andrade e Aroso de Almeida, questão que se coloca, independentemente do tipo de acção, é a de apurar, em cada caso concreto, se quem se propõe impugnar esse acto se apresenta como parte legítima e, por outro lado, que do ponto de vista do interesse em agir, fundamente a necessidade de recorrer à via judicial.

ALMEIDA, Mário Aroso, O novo regime do processo nos tribunais administrativos, 4.ª edição, 2005.

ANDRADE, José Carlos Vieira, A justiça administrativa, 10.ª edição, Almedina, 2009.

SILVA, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição, Almedina, 2009.

o objecto no contencioso administrativo

O objecto no contencioso administrativo

O objecto é um elemento essencial de qualquer processo. Sendo o elo que assegura a ligação entre a relação jurídica material e a relação jurídica processual determinando quais os aspectos da relação jurídica substantiva existente entre as partes que foram trazidos a juízo, gera alguma divergência na doutrina.

Assim, do ponto de vista do prof. Vasco Pereira da Silva, uma noção adequada de objecto do processo deve proceder a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspectos do direito substantivo invocado.

São o pedido e a causa de pedir que constituem o direito substancial.

É a relação material entre as partes é que compõe o objecto do processo através da cumulação do pedido e da causa de pedir.

Quanto ao pedido, ele compreenderá o efeito pretendido pelo seu autor e o direito que esse efeito visa defender. Este poderá consubstanciar-se em acções declarativas, constitutivas ou condenatórias.

Devemos então distinguir entre pedido imediato (efeito pretendido pelo autor) e o efeito mediato (direito que esse efeito visa cautelar).

A posição tradicional da doutrina do contencioso administrativo preocupava-se apenas com a vertente imediata, o que se compreendia, de acordo com a concepção clássica do contencioso administrativo que considerava que o particular não era titular de nenhuma situação jurídica subjectiv,a relativamente á administração e que o processo administrativo era uma forma de auto-controlo administrativo, no qual o particular estava ao serviço do processo, desempenhando uma função similar á do ministério publico.

Não se falava em defesa dos direitos dos particulares porque a sua actuação era na defesa do interesse público que coincidia com o seu mero interesse de facto.

Esta visão não é de seguir, na medida em que contraria todo o modelo constitucional da justiça administrativa que consagra a posição substantiva do particular como sujeito titular de direitos nas relações jurídicas administrativas.

Isto quer dizer que se terá sempre de se ter em conta tanto o pedido na sua vertente imediata como mediata. Assim a reforma do contencioso administrativo obriga a olhar para o problema do pedido de uma outra forma. Tanto no que respeita ao pedido imediato (uma vez que os efeitos pretendidos pelas partes não sofrem qualquer limitação) como no que respeita ao pedido mediato (uma vez que todos os direitos das relações administrativas são susceptíveis de ser trazidos a juízo e de constituir objecto do processo administrativo).

Quanto a causa de pedir, deveria na posição de Vasco Pereira da Silva ser, sem mais, a apreciação integral da actuação administrativa trazida a juízo, de modo a permitir uma consideração objectiva da legalidade ou, legalidade do acto em face de todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as possíveis fontes de invalidade. Para o prof  Vieira de Andrade o conceito passa por ser constituído pelos factos concretos e pelas razões de direito em que se baseia a pretensão, devendo ser adequada á fundamentar cada acção em concreto, variando naturalmente em função dos pedidos.

A orientação a tomar quanto a causa de pedir deve depender da função e da natureza do contencioso.

Uma orientação objectivista da justiça administrativa implica a consideração da validade ou invalidade do acto administrativo como causa de pedir, independentemente das alegações dos particulares relativas aos seus interesses materiais lesados.

Pretendendo uma protecção jurídica subjectiva, o contencioso configura a causa de pedir na sua ligação com os direitos dos particulares. Não é o mero acto administrativo na sua globalidade que constitui o objecto do processo, mas sim o acto enquanto lesivo de direitos dos particulares, e que foi trazido a processo através das suas pretensões.

A causa de pedir deve ser entendida como conexa com as pretensões formuladas pelas partes, as quais correspondem a direitos subjectivos dos particulares, no caso da acção para defesa de interesses próprios, ou são, antes, um mero expediente formal para a tutela da legalidade e do interesse público num processo de partes, como sucede com a acção publica e a acção popular.

Carina Parreira nº 17210