O Contencioso dos Planos de Ordenamento do Território

O Contencioso dos Planos de Ordenamento do Território

A violação da natureza jurídica dos planos de Ordenamento do Território ou dos princípios fundamentais vinculativos da actividade de planificação inquina o plano, ou algumas das suas disposições, de ilegalidade. Abrindo, assim, a possibilidade de impugnação contenciosa junto dos tribunais administrativos. Tendo em conta a sua natureza jurídica, o regime do seu contencioso é essencialmente um contencioso de normas administrativas.

 Há vícios dos planos que, pela sua própria natureza, originam a invalidade do plano no seu conjunto, no seu todo, sendo o que sucede com os vícios designados pela jurisprudência e pela doutrina francesas de legalidade externa dos planos, que como sublinha Rogério Soares são relativos ao sujeito, ao procedimento e à forma. Outros vícios, no entanto, desencadeiam a declaração de nulidade ou anulação de apenas alguma ou algumas das disposições dos planos assistindo-se, deste modo, a uma declaração de nulidade ou de anulação parcial do plano. Uma consequência destas só é possível no caso de vícios de legalidade interna, como o vício de violação de lei e o vício de desvio de poder em sentido subjectivo ou objectivo, os quais segundo Rogério soares são vícios relativos ao objecto, conteúdo e ao fim do plano. A declaração de nulidade ou de anulabilidade parcial só tem eficácia quando o juiz concluir pela divisibilidade do plano, pela susceptibilidade e utilidade da sua continuação em vigor na parte não afectada por um vício de ilegalidade.

As garantias judiciais ou contenciosas são mais eficazes que as garantias políticas e administrativas, dado que são efectivadas através dos tribunais que são em regra os tribunais administrativos (artigos 209º nº1 b) e 212º nº3 da CRP), isto é, órgãos independentes e imparciais que decidem de harmonia com a lei ou com critérios por ela definidos tendo como fim específico a realização do direito ou da justiça, sendo as suas decisões obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecendo sobre as de quaisquer outras autoridades (arts 203º e 205º nº2 da CRP).

Segundo o art 7º, nº1 do RJIGT há outras garantias reconhecidas aos particulares, para além das jurisdicionais, nomeadamente,  o direito de acção popular, o direito de apresentação de queixa ao Provedor de justiça  ou ao MP. Exceptuando o direito de acção popular, que é uma garantia jurisdicional, conclui-se pela leitura deste artigo, que são admissíveis nos diferentes planos, as garantias políticas e administrativas adequadas e com finalidade directa de evitar ou sancionar a violação de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

No que concerne às garantias políticas temos o Direito de petição condensado no art 52º, nº1 e 2 da CRP. Os cidadão têm o direito de formular, individual ou colectivamente reclamações ou queixas aos órgãos de soberania, ou a qualquer autoridade pública para defesa dos seus direitos. Segundo alguns autores, no elenco de garantias políticas dos administrados cabe também o direito de queixa por acções ou omissões dos poderes públicos ao provedor de justiça, sendo efectivadas através de órgãos políticos do Estado.

Há autores que encaixam nestas garantias o direito de queixa por acções ou omissões dos poderes públicos ao provedor de justiça  (Art 23º da CRP) contudo, Alves Correia considera que esta é uma garantia dos administrados de tipo novo, distinto dos tradicionais ( art 7º, nº1 b) do RJIGT).

No âmbito das Garantias administrativas, estas são efectivadas através dos órgãos da administração pública e podem ser de tipo petitório ou impugnatório, sendo que, as de carácter petitório são preventivas, pois, procuram prevenir em primeira linha, a lesão dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos e não pressupõem por via de regra um acto da Administração Pública. São modalidades do tipo Impugnatório o Direito de petição administrativa (artigo 115º do CPA), o Direito de Representação, o Direito de Queixa e o Direito de Participação Procedimental. As medidas de carácter impugnatório, por seu turno, são aquelas em que os particulares, em face de um plano, têm a possibilidade de o atacar, com determinados fundamentos, perante os proprios órgãos da Administração Pública, têm por isso, uma natureza repressiva ou sancionatória. As garantias administrativas de carácter impugnatório admitidas no âmbito dos planos resumem-se à Reclamação, que consiste num pedido de reapreciação do plano dirigido ao seu autor com vista à alteração, revisão ou suspensão do Plano, podendo ter como fundamento a ilegalidade ou a inconveniência do plano impugnado (arts 158º nº1 e 2 a), 159º, 160º, 161º a 165º do CPA).

O Recurso Hierárquico não tem lugar no âmbito dos planos porque os órgãos, nomeadamente os municipais não estão dependentes do Governo, sendo que nem é possível interpor recurso tutelar dirigido ao governo.

Não está excluído que qualquer cidadão solicite ao Governo a suspensão total ou parcial de um PMOT, verificados os pressupostos contemplados na alínea a) do nº2 do art 100º do RJIGT. O artigo 7º nº1 c) do RJIGT reconhece aos particulares o direito de apresentação de queixa ao MP, tendo por objecto qualquer tipo de plano. Trata-se de uma garantia que não se enquadra nas garantias políticas, administrativas e jurisdicionais antes assume um recorte específico.

Importa também atendermos ao Contencioso dos planos dotados de eficácia plurissubjectiva. Face à potencialidade lesiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, estes planos são susceptíveis de impugnação contenciosa directa nos termos do artigo 268º, nº5 da CRP e do art 7º, nº2 do RJIGT através de vários Meios.

Qualquer disposição de um plano directa e imediatamente vinculativo dos particulares pode ser objecto de impugnação indirecta ou incidental mediante a excepção de ilegalidade deduzida no recurso contencioso de anulação interposto contra o acto administrativo que nele se fundamente ou noutro processo administrativo como sejam a acção para o reconhecimento de um direito ou de um interesse legalmente protegido ou sobre a responsabilidade civil da administração ou a intimação judicial para a prática de acto legalmente devido.

Se o Tribunal Administrativo considerar uma norma do plano ilegal tem um poder/dever de recusar a aplicação de uma norma do plano ilegal ao caso concreto e, consequentemente, de anular ou declarar nulo o acto administrativo que nele se tinha baseado. A impugnação judicial só pode ser deduzida por qualquer entidade que alegue ser parte na relação material controvertida mas nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo também têm legitimidade as entidades elencadas no nº2 do art 9º do CPTA. Este poder/dever de recusa da aplicação nos casos concretos de um plano ou de alguma das duas normas não se circunscreve aos Tribunais Administrativos, antes abrange todos os Tribunais Judiciais.

 Sendo um poder/dever não carece o mesmo de estar previsto na lei para ser utilizado pelo tribunal, tanto ex officio, como a requerimento das pessoas ou entidades com legitimidade para o efeito.

A comprovação da ilegalidade só produz efeitos entre as Partes do processo por isso, há anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo objecto do recurso, e não do plano, esse permanece em vigor.  

Visto que estamos perante uma impugnação do acto administrativo e não do plano, o prazo do recurso, se estivermos perante um vício que gera a mera anulabilidade, é o previsto para a impugnação do acto administrativo e não o estabelecido para a impugnação do plano ou de alguma ou algumas das suas normas.

A Impugnação directa é uma garantia constitucional dos administrados, como resulta do nº5 do artigo 268º da CRP e do artigo 7º, nº2 do RJIGT, podendo ser uma Impugnação de normas administrativas (arts 72º e ss do CPTA)  que prevê dois tipos de pronúncias judiciais: a Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral que pode ser pedida pelo MP (sem dependência de quaisquer pressupostos) oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas pessoas e entidades mencionadas no referido art 9º, nº2 do CPTA, mas o MP também tem o dever de deduzir o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatório geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade.  A referida ilegalidade também pode ser pedida por quem tenha sido prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vi-lo a ser todavia, a declaração só pode ser pedida se a aplicação do plano ou de alguma ou algumas das suas normas já tiver sido recusada por qualquer tribunal em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.

A declaração com força obrigatória geral pode ser pedida a todo o tempo e o juiz não está limitado pela causa de pedir, isto é, pode decidir com fundamento na ofensa de princípios ou normas jurídicas diversos daqueles cuja violação haja sido invocada, produzindo efeitos desde a data da entrada em vigor das normas do plano (eficácia ex tunc) e determinando a repristinação das que elas hajam revogado. O tribunal pode no entanto determinar que os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença, quando razões de segurança jurídica, de equidade e de interesse público de excepcional relevo, devidamente fundamentada, o justifiquem.

A retroactividade da declaração de ilegalidade da norma ou normas dos planos não afecta os casos julgados, nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis, salvo decisão em contrário do tribunal, quando a norma respeite a matéria sancionatória e o conteúdo seja menos favorável ao particular. Como sublinha o Sr Professor Paulo Otero, o CPTA consagra duas excepções ao princípio segundo o qual a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de uma norma pelos tribunais administrativos tem efeitos retroactivos, essa retroactividade destrutiva, além de não afectar os casos julgados, também salvaguarda os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis, se prejuízo de tratando-se de matéria sancionatória e sendo a norma menos favorável ao administrado o tribunal poder determinar a destruição de tais actos.

Confere-se ao tribunal a possibilidade de, existindo razões de segurança, equidade ou interesse público de excepcional relevo, determinar que a declaração de invalidade apenas produz efeitos a partir da data do trânsito em julgado da sentença, ocorrendo a ressalva de todos os efeitos até então produzidos dos actos administrativos emanados com fundamento na norma declarada ilegal com força obrigatória geral.

A declaração de ilegalidade do plano ou de algumas ou alguma das suas disposições não implica necessariamente a anulação ou a declaração de nulidade das licenças ou autorizações administrativas emitidas sob a sua égide, mesmo quando o tribunal não determinar que os efeitos da declaração se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença, neste sentido o art 102º, nº2 do RJIGT. O autor segue este trilho porque para ele o principio, segundo o qual os efeitos dos actos administrativos praticados ao abrigo de um plano ficam resguardados da declaração de nulidade do plano, vale não só para os casos de declaração de nulidade do plano pela própria administração mas também para as situações de declaração com força obrigatória geral da ilegalidade do plano no seu todo ou de alguma ou algumas das suas normas pelo tribunal administrativo competente, independentemente do vício que a originou.

Havendo a declaração há a repristinação das normas anteriormente a vigorar, no entanto, uma tal repristinação não deverá ter lugar se o plano a represtinar for ilegal (designadamente se for incompatível com o plano hierarquicamente superior legitimador daquele que foi declarado ilegal ou se estiver completamente desactualizado e desadaptado da realidade urbanística. Nestas hipóteses estar-se-ia perante situações de inexistência de plano ficando franqueada as portas à aplicação da disciplina prevista no RJUE para os casos de ausência de plano municipal de ordenamento do território.

A Declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral é uma declaração de que a norma impugnada é ilegal, que só vale para o interessado (art 73º, nº2 do CPTA, o lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2 do art 9º pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso.

Esta modalidade distingue-se da impugnação indirecta ou incidental, pois o que se prevê aqui é uma declaração de ilegalidade proferida a título principal, anterior ou independentemente de um qualquer acto administrativo de gestão urbanística.

A impugnação da ratificação governamental destes últimos planos quando ela é exigível, uma vez que, sendo um acto administrativos não um acto normativo, é ela contenciosamente impugnável, apenas por vícios que ela mesma enferme ou por vícios próprios desse acto.

Sendo a ratificação do plano municipal um acto integrativo da eficácia da deliberação da assembleia municipal que aprova o plano, a declaração de nulidade ou a anulação do acto de ratificação acarretará apenas a ineficácia do plano, daí que a impugnação contenciosa da resolução do CM que ratifica um plano municipal não seja um meio idóneo para atacar contenciosamente as prescrições dos instrumentos de planificação territorial com fundamento em vícios que as afectem, nem para as abolir do ordenamento jurídico.

Já a consequência da anulação ou da declaração de nulidade da deliberação que aprovou o plano municipal é o desaparecimento do ordenamento jurídico do mesmo. O autor segue a teoria protagonizada por Nuno da Silva Salgado, na medida em que este defende que, a aprovação da Assembleia Municipal do plano que confere a este a sua validade, ou seja, transforma em plano o que até ai era um simples projecto ou proposta, assim como a ratificação do CM lhe confere eficácia, assim sendo, o acto de aprovação que é um verdadeiro acto administrativo não poderá deixar de ser impugnável contenciosamente por vícios próprios. A opinião seguida pelo autor mantém-se mesmo com o disposto no artigo 72º nº1 do CPTA. O Sr Professor Alves Correia defende que, aquela norma não abrangerá os actos administrativos com eficácia externa e autónoma ao regulamento ainda que, integrados no procedimento da sua formação, como sucede com a deliberação da Assembleia Municipal que aprova o plano, mas somente os actos integrantes do procedimento de formação do regulamento desprovidos de autonomia funcional.

Os efeitos, embora não sejam directamente previstos pela lei, o autor considera que eles operam ex tunc e de igual modo com efeito repristinatório, embora circunscritos ao caso concreto. Uma declaração nunca poderia ter efeitos ex nunc por estes se justificarem apenas em função de razões de interesse público que respeitam exclusivamente aos efeitos gerais da declaração de ilegalidade. Ademais, se à declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral pudesse ser atribuída eficácia ex nunca a mesma esvaziar-se-ia de utilidade para o interessado.

O art 77º do CPTA prevê a possibilidade de pedir ao tribunal competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação.

 Quando tal se verifique, a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, disso dará conhecimento à entidade competente fixando prazo, não inferior a 6 meses para que a omissão seja suprida.

Quanto a esta matéria, Vieira de Andrade considera que esta sentença é uma verdadeira sentença condenatória que, todavia não pode ser acompanhada de sanções pecuniárias compulsórias, no sentido inverso temos a posição de Mário Esteves de Oliveira.

Pode afirmar-se que, naqueles casos em que o legislador criou uma verdadeira obrigação de planificação, como sucede com o art 84º nº4 do RJIGT, que determina que o PDM é de elaboração obrigatória, será possível recorrer a esta figura jurídica.

Também poderá ser utilizado o pedido de declaração de ilegalidade por omissão no caso dos Instrumentos de Gestão Territorial vinculativos dos particulares preverem mecanismos em clara violação dos artigos 135º e 136º do RJGIT.

Importa realçar, no que respeita ao valor das causas e às alçadas que o art 34º nº1 do CPTA considera de valor indeterminável os processos respeitantes a bens imateriais e a normas emitidas ou omitidas no exercício da função administrativa, incluindo planos urbanísticos e de ordenamento do território;

Por sua vez o nº 2 do mesmo preceito determina que, quando o valor da causa seja indeterminável, considera-se superior ao da alçada do tribunal central administrativo.

No que concerne à medida cautelar de suspensão jurisdicional da sua eficácia (arts 112º nº2 a) e 130º do CPTA), o art 130º do CPTA estabelece dois tipos diferentes de situações. O interessado na declaração de ilegalidade da norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação requer a suspensão da eficácia dessa norma com efeitos circunscritos ao seu caso (art 130º, nº1 do CPTA). O segundo tipo, tem lugar a requerimento do MP ou de quem estando legitimado para o efeito, tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral art 130º, nº2).

            Estamos perante pretensões urgentes, relativas a um especial tipo de periculum in mora, que é aquele prejuízo que resulta agravado pela aplicação da norma do plano dotado de eficácia plurissubjectiva, juntando-se assim ao prejuízo atípico que decorre da própria demora do processo de acção administrativa especial de impugnação de normas.

            Neste contexto visa-se assegurar que, enquanto decorre o processo principal de impugnação das normas dos planos dotados de eficácia plurissubjectiva, não acontece uma alteração do statu quo ante, propondo-se assim a providência cautelar da suspensão da eficácia da norma do plano evitar ou impedir que a administração aplique ou dê continuidade à aplicação de um plano cuja legalidade está a ser apreciada (ou vai ser apreciada) no âmbito de uma acção administrativa especial de impugnação de normas.

No que diz respeito, por sua vez ao Contencioso dos planos sem eficácia plurissubjectiva, esses planos vinculam apenas as entidades públicas e contêm disposições sem eficácia lesiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, nos termos do art 268º, nº5 da CRP. Segundo a alinea a) do art 7º do RJIGT, todos os planos, incluindo os desprovidos de eficácia plurissubjectiva, estão sujeitos ao direito de acção popular, o qual se encontra previsto no art 52º nº3 a) da CRP e está disciplinado na lei 83/95, mas no que respeita ao controlo jurisdicional da legalidade dos planos sem eficácia plurissubjectiva é nas pertinentes disposições do CPTA que devemos procurar a resposta.            Tais planos (…) podem ser declarados ilegais com força obrigatória geral nos termos do art 73º, nº3 do CPTA com os efeitos anteriormente assinalados.

A legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral dos planos desprovidos de eficácia plurissubjectiva pertence ao MP, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no nº2 do art 9º do CPTA, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes. Um tal pedido pode ser apresentado a todo o tempo (artigo 74º).

Deve sublinhar-se que o art 73º, nº3 refere somente as entidades mencionadas no nº2 do art 9º, mas no domínio da impugnação contenciosa dos planos sem eficácia plurissubjectiva, porque estamos no âmbito do direito de acção popular, deve entender-se que qualquer pessoa pode requerer ao MP a apresentação do pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral dos planos não dotados de eficácia plurissubjectiva ou de alguma ou de algumas das suas disposições.

Os planos sem eficácia plurissubjectiva poderão hipoteticamente ser objecto de uma declaração de ilegalidade por omissão, nos termos do artigo 77º nº1 do CPTA, hipoteticamente porque uma tal possibilidade é de difícil verificação dado que os planos sem eficácia plurissubjectiva são em regra, de elaboração facultativa, contudo naqueles casos em qeu a lei estabeleça uma obrigação de elaboração de um desses planos, por exemplo, de um plano sectorial é perfeitamente admissível uma declaração de ilegalidade por omissão com as consequências anteriormente assinaladas.

Bibliografia:

Fernando Alves Correia,  Manual de Direito do Urbanismo, I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2008;

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009 2.ª Edição 

Mário Aroso de Almeida, O Novo regime do processo nos tribunais administrativo

Bibliografia:

Fernando Alves Correia,  Manual de Direito do Urbanismo, I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 2008;

Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009 2.ª Edição 

Mário Aroso de Almeida, O Novo regime do processo nos tribunais administrativo






Janine Lopes Saraiva